Au niveau international
- La Charte des Nations unies organise le système de sécurité collective de la communauté internationale. Ce système prévoit des mécanismes internationaux de règlement pacifique des différents entre États. En cas d’échec du règlement pacifique et de menace à la paix et la sécurité internationales causée par le comportement d’un ou plusieurs États, il permet au Conseil de sécurité de recourir à la force armée internationale pour gérer cette menace. En contrepartie de ce mécanisme, la Charte impose aux États l’interdiction de recourir unilatéralement à la force armée dans leurs relations. La seule exception prévue par la Charte à cette interdiction concerne les cas de légitime défense face à une agression et le temps que le système de sécurité collective prenne le relais. Le terme de sécurité collective renvoie à l’existence et à la défense d’un ordre public international dont la définition, partiellement contenue dans la Charte de l’ONU, est interprétée de façon évolutive par le Conseil de sécurité de l’ONU.
L’un des objectifs principaux des Nations unies est de maintenir la paix et la sécurité internationales, et à cette fin de prendre des mesures collectives efficaces en vue de prévenir et d’écarter les menaces […] ou les ruptures de la paix (art. 1 de la Charte des Nations unies). C’est pourquoi ce système a recours aux mécanismesde règlement pacifique des différends via l’arbitrage et la conciliation, ainsi qu’aux actions internationales de maintien ou de rétablissement de la paix.
Ce système interdit l’emploi de la force par les États dans leurs relations bilatérales sauf en cas de légitime défense (art. 2.4 et 51). En contrepartie, la Charte prévoit un mécanisme collectif en deux étapes, dont elle confie la responsabilité principale au Conseil de sécurité (art. 24).
Première étape : le règlement pacifique des différends (chapitre VI de la Charte)Dans un premier temps, le Conseil s’efforce de faciliter le règlement pacifique des différends entre les États (chapitre VI). C’est le stade de la prévention.
Les États sont tenus en premier chef de régler eux-mêmes leur différend de façon pacifique, notamment par voie de négociation, d’enquête, de médiation, de conciliation ou d’arbitrage (art. 33). Mais le Conseil de sécurité peut les inviter expressément à le faire, s’il le juge nécessaire. Il peut aussi enquêter sur tout différend, afin de déterminer si sa prolongation menace la paix et la sécurité internationales (art. 34). Dans tous les cas, et à tout moment de l’évolution du différend, le Conseil de sécurité a la possibilité de recommander les procédures ou les méthodes d’ajustement qu’il juge appropriées. Il peut s’agir notamment de soumettre les différends juridiques à la Cour internationale de justice (art. 36).
Si la prolongation de leurs différends est susceptible de menacer la paix et la sécurité internationales, les États sont tenus de les soumettre au Conseil de sécurité. Ce dernier peut aussi être saisi si tous les États concernés par le litige le demandent.
Il n’est donc en principe pas possible pour un État de prendre prétexte d’un différend non résolu pour utiliser la force s’il n’a pas au préalable soumis celui-ci au Conseil de sécurité. La Cour internationale de justice a précisé que seuls les actes d’agression autorisaient le recours à la légitime défense. A contrario , les autres types de menaces à la sécurité nationale ne peuvent justifier le recours à la force armée et doivent être portées au préalable devant le Conseil de sécurité. La jurisprudence de la Cour internationale de justice a également précisé la définition de l’agression. Cette définition a été intégrée en 2010 dans le statut de la Cour pénale internationale.
Deuxième étape : réponses aux ruptures de la paix et actes d’agression (chapitre VII)Si tous les moyens préventifs échouent, le Conseil de sécurité peut alors recourir à l’usage de sanctions, y compris militaires, en cas de menace ou de rupture de la paix et de la sécurité internationales ou d’agression (chapitre VII).
La notion de « menace à la paix et à la sécurité internationales » est librement appréciée par le Conseil de sécurité. C’est lui qui qualifie au cas par cas les différentes situations dont il est saisi et détermine si l’ordre public international est en danger. Les motifs retenus par le Conseil de sécurité varient d’une situation à l’autre sans qu’il soit possible actuellement de déterminer quelle situation déclenchera tel ou tel type de réaction. Le Conseil peut notamment décider de prendre des mesures provisoires qui ne préjugent pas du bon droitde chacun (art. 40). Ces mesures sont obligatoires pour les États. Pour assurer le respect de ces décisions, le Conseil de sécurité peut prononcer diverses sanctions diplomatiques et économiques. Il peut également recourir à l’usage de la force armée internationale pour rétablir l’ordre. Paralysé pendant toute la période de la guerre froide, le recours à l’usage de la force armée internationale a été autorisé par le Conseil de sécurité de l’ONU à de nombreuses reprises à partir du début des années 1990. À l’occasion des différentes interventions militaires décidées pendant cette période, les résolutions du Conseil de sécurité ont affirmé que les violations graves du droit humanitaire et des droits de l’homme constituaient une menace à la paix et à la sécurité internationales : CS.688 (1991) sur la situation en Irak ; CS.941 (1994) sur la situation en Bosnie-Herzégovine ; CS.955 (1994) sur le Rwanda ; CS.1203 (1998) sur le Kosovo.
Le Conseil de sécurité des Nations unies a également fermement condamné en 2003 la violence contre le personnel humanitaire (SC/rés. 1502/2003). Il a demandé au secrétaire général des Nations unies de l’informer des situations dans lesquelles l’assistance humanitaire est rendue impossible à cause de la violence dirigée contre le personnel humanitaire, et d’inclure cette question dans tous ses rapports sur des pays spécifiques. Cette résolution a donné suite à plusieurs rapports du secrétaire général sur la protection de la population civile en période de conflit armé (notamment les rapports S/2008/643 du 28 octobre 2007 ; S/2009/277 du 29 mai 2009 et S/2010/579 du 11 novembre 2010).
Même si le Conseil de sécurité a adopté en 2006 la résolution 1674 relative à la responsabilité de protéger les populations civiles en danger, il n’est cependant pas possible de considérer qu’il existe aujourd’hui un devoir d’intervention internationale en cas de violations massives des droits de l’homme ou du droit humanitaire. Les violations de ces droits sont certainement devenues un enjeu d’ordre public international mais elles ne suffisent pas à qualifier une situation de menace à la paix et à la sécurité internationales, notamment du fait que cela dépend du consensus politique au sein du Conseil de sécurité.
Tout au plus ces violations peuvent venir en complément d’autres facteurs constituant une menace ou une rupture de la paix et de la sécurité internationales. Le Conseil de sécurité reste cependant libre d’agir ou non militairement. Il est souvent bloqué par veto et empêché d’agir dans certaines situations impliquant un membre permanent du Conseil.
Agression ▸ Conseil de sécurité des Nations unies (CS) ▸ Légitime défense ▸ Maintien de la paix ▸ Protection
Dans le cadre de son mandat de gestion des menaces à la paix et à la sécurité internationales, le Conseil de sécurité dispose également d’outils judiciaires. Il a utilisé le pouvoir que lui donne le chapitre VII de la Charte de l’ONU, pour créer des tribunaux internationaux ad hoc , chargés de juger les auteurs des crimes de guerre, crimes contre l’humanité et génocide commis sur leur territoire, et pour imposer la compétence de ces tribunaux aux États concernés. C’est notamment le cas pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda. C’est aussi le cas des crimes commis dans la province soudanaise du Darfour que le Conseil de sécurité a décidé de déférer au procureur de la CPI en2005. Le vote de la résolution du Conseil de sécurité a permis d’imposer la compétence de la CPI à un pays qui n’a pas ratifié le statut de la Cour (S/rés. 1593/2005). Le Conseil de sécurité a de nouveau eu recours à cette arme judiciaire en imposant la compétence de la CPI à la Libye en 2011 par une résolution obligatoire fondée sur le chapitre VII de la Charte (SC/rés. 1970). Cependant, le Conseil de sécurité n’a pas pu parvenir à une décision concernant la situation en Syrie, tant en ce qui concerne une intervention militaire qu’une saisine de la CPI.
Cour pénale internationale (CPI) ▸ Tribunaux pénaux internationaux (TPI)
Pour déterminer s’il y a ou non menace ou rupture de la paix, le Conseil de sécurité tient compte de critères mouvants sur lesquels il s’appuie pour prendre sa décision finale. Il est donc très difficile en pratique de déterminer quelle situation déclenchera une réaction de sa part. Sa décision varie d’une situation à l’autre et reste très influencée par des considérations politiques et le possible veto d’un membre permanent du Conseil de sécurité.