Haut-Commissariat aux réfugiés (HCR)

I. Organisation

Le Haut-Commissariat aux réfugiés (HCR) est un organe subsidiaire de l’Assemblée générale des Nations unies (AG ONU) qui l’a créé en 1949. Il entré en fonction en 1951 et son siège se situe à Genève. L’agence dispose actuellement d’un personnel national et international de 18 879 personnes, dont près de 91 % sont basées sur le terrain. L’actuel Haut-Commissaire est Filippo Grandi, qui a pris ses fonctions le 1er janvier 2016. Le Haut-Commissaire a été élu par l’AG ONU pour un mandat de cinq ans et a été réélu jusqu’au 31 décembre 2025, sur proposition du Secrétaire général des Nations Unies (article 13 du Statut du HCR). Chaque année, le Haut-commissaire présente le bilan de ses activités à l’AG ONU qui le plus souvent adopte une résolution de soutien aux activités du HCR.

Le Comité exécutif (Excom) est composé de représentants des 54 États membres du Conseil économique et social des Nations unies (ECOSOC). Il se réunit tous les ans en octobre, et émet des « conclusions » qui fixent les orientations de travail du HCR. Étant donné que le Comité exécutif (élu par l’AG ONU) représente la communauté des États dans l’exercice de ses fonctions, les États qui ne sont pas parties à la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés (connue sous le nom de Convention sur les réfugiés) ne sont donc pas exclus du HCR. Par exemple, l’Inde est membre du Comité exécutif mais n’est pas partie à la Convention sur les réfugiés. En fait, il est admis que tous les États membres de l’ONU reconnaissent et acceptent le mandat du HCR.

L’organisation est divisée en plusieurs départements (protection internationale, soutien opérationnel, finances, inspection et évaluation, ressources humaines), ainsi qu’en divisions régionales.

II. Mandat

Le but du HCR est de garantir des règles fondamentales acceptées par tous les États concernant le droit pour les individus à fuir leur pays et de chercher asile dans un autre pays que le leur. À cette fin, il aide les États à faire face aux problèmes administratifs, juridiques, diplomatiques, financiers et humains que pose le phénomène des réfugiés.

Le HCR assume plusieurs fonctions :

• Promouvoir les droits des réfugiés et surveiller la mise en œuvre de la Convention sur les réfugiés par les États parties ;
• Protéger les réfugiés en collaborant avec les États à l’examen des problèmes administratifs et juridiques liés à l’octroi du statut de réfugié et à la défense du droit d’asile ;

Le HCR travaille également avec les gouvernements pour trouver des solutions durables pour les réfugiés. Le statut de réfugié est un état transitoire pour un individu. Pour protéger ces personnes ou groupes de personnes, les États doivent leur accorder un statut juridique stable et durable. À cet effet, le HCR favorise diverses formes de rapatriement volontaire, d’intégration dans l’État d’asile ou de réinstallation dans un second pays d’accueil.

• Fournir une assistance matérielle : la solidarité internationale —sous la forme d’une coopération et d’un soutien interétatiques, mais aussi avec l’appui d’organisations intergouvernementales et non gouvernementales (ONGs)— est nécessaire pour permettre un partage des charges financières et autres que les réfugiés peuvent représenter pour l’État d’accueil. Concrètement, ce soutien se traduit par des programmes d’assistance aux réfugiés gérés par le HCR. Les États contribuent financièrement à ces programmes sur une base volontaire ;
• Fournir des services de « bons offices » aux gouvernements pour les aider à résoudre les problèmes résultant des mouvements de population qui sortent légèrement du mandat du HCR et, en particulier, fournir une assistance aux groupes qui ne relèvent pas de son mandat (par exemple, les personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays), à la demande du Secrétaire général des Nations unies ou de l’AG ONU.

III. Moyens d'action

Les mécanismes juridiques dont dispose le HCR varient selon qu’une mission donnée s’inscrit dans le cadre de son statut, de la Convention sur les réfugiés ou d’une extension ad hoc de son mandat.

Au cours de ses premières années d’existence, le HCR n'était pas une agence opérationnelle. Il ne menait pas des actions de secours matériel directement auprès des réfugiés —sa contribution se limitait à apporter un soutien financier aux organisations privées qui assuraient cette fonction d’assistance. Ainsi, sa contribution à la protection des réfugiés était centrée sur la négociation et l’obtention de garanties juridiques à leur profit et sur la facilitation des formalités administratives les concernant. Avec l’augmentation du nombre de réfugiés, le HCR est devenu une agence opérationnelle qui est aujourd’hui présente dans 137 pays. À la mi-2022, le nombre de personnes relevant de la compétence du HCR s’élevait à 103 millions, soit le chiffre le plus élevé jamais enregistré.

1. Moyens d’actions juridiques prévus par le statut du HCR

Le HCR a une double mission : il est redevable à la fois aux États et aux personnes réfugiées.

a. La mission du HCR à l’égard des États

Il doit assurer et coordonner la protection du droit d’asile par les États et la répartition des charges financières visant à atténuer les problèmes des réfugiés.

La résolution 428 (V), adoptée par l’AG ONU le 14 décembre 1950, a établi le statut du HCR et énoncé les engagements pris par les gouvernements de coopérer avec l’organisation sur les questions relatives aux réfugiés. Les gouvernements sont invités à :

• participer à l’élaboration des conventions internationales relatives à la protection des réfugiés, les ratifier et adopter les mesures appropriées pour les mettre en œuvre ;
• mettre en œuvre des mesures visant à améliorer la situation des réfugiés et à réduire le nombre de ceux qui ont besoin d’une protection en concluant des accords avec le HCR ;
• encourager l’admission des réfugiés sur leur territoire, sans exclure ceux qui appartiennent aux catégories les plus défavorisées ;
• soutenir les efforts du HCR en ce qui concerne le rapatriement volontaire des réfugiés ;
• favoriser l’intégration des réfugiés au sein des nouvelles communautés nationales, notamment en facilitant leur naturalisation ;
• délivrer aux réfugiés des titres de voyage et tels autres documents qui seraient normalement fournis par leurs autorités nationales ;
• autoriser les réfugiés à transférer leurs biens, en particulier ceux qui sont nécessaires à leur réinstallation ;
• fournir au HCR des renseignements sur le nombre et la situation des réfugiés sur leur territoire ainsi que sur les lois et règlements les concernant.

b. La mission du HCR au regard de la protection des réfugiés :

L’article 8 du statut du HCR stipule que « le Haut-Commissaire assurera la protection des réfugiés qui relèvent du Haut-Commissariat ». À l’origine, le mandat du HCR ne s’étendait qu’aux personnes répondant à la définition du réfugié contenue dans le statut et reprise dans la Convention de 1951 sur les réfugiés (détaillée sous l’entrée ➔ Réfugié). Il a été progressivement étendu à d’autres personnes (en particulier aux réfugiés de guerre) par des résolutions successives de l’AG ONU. Le mandat de l’organisation concernant les personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays reste ad hoc, ce qui signifie qu’il est soumis à un vote de l’AG ONU, ou à la demande du Secrétaire général, et à l’approbation des États concernés.

Le HCR peut assurer la protection des réfugiés en/Pour assurer la protection des réfugiés, le HCR peut :

(a) En poursuivant la conclusion et la ratification de conventions internationales pour la protection des réfugiés, en surveillant leur application et en y proposant des modifications ;

(b) En poursuivant, par voie d’accords particuliers avec les gouvernements, la mise en œuvre de toutes mesures destinées à améliorer le sort des réfugiés et à diminuer le nombre de ceux qui ont besoin de protection ;

(c) En secondant les initiatives des pouvoirs publics et les initiatives privées en ce qui concerne le rapatriement librement consenti des réfugiés ou leur assimilation dans de nouvelles communautés nationales ;

(d) En encourageant l’admission des réfugiés sur le territoire des États, sans exclure les réfugiés qui appartiennent aux catégories les plus déshéritées ;

(e) En s’efforçant d’obtenir que les réfugiés soient autorisés à transférer leurs avoirs, notamment ceux dont ils ont besoin pour leur réinstallation ; (f) En obtenant des gouvernements des renseignements sur le nombre et l’état des réfugiés dans leurs territoires et sur les lois et règlements qui les concernent ;

(g) En se tenant en contact suivi avec les gouvernements et les organisations intergouvernementales intéressées ;

(h) En entrant en rapport, de la manière qu’il juge la meilleure, avec les organisations privées qui s’occupent de questions concernant les réfugiés ; (i) En facilitant la coordination des efforts des organisations privées qui s’occupent de l’assistance aux réfugiés (art. 8 du statut du HCR)

2. Moyens d’actions juridiques prévus par la Convention de 1951

Le mandat du HCR est limité aux personnes qui répondent à la définition de réfugié énoncée dans la Convention sur les réfugiés. « Les Hautes Parties contractantes […] [prennent] acte de ce que le Haut-Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés a pour tâche de veiller à l’application des conventions internationales qui assurent la protection des réfugiés, et [reconnaissent] que la coordination effective des mesures prises pour résoudre ce problème dépendra de la coopération des États avec le Haut-Commissaire » (Préambule, par. 6).

Le HCR est chargé de surveiller l’application et la mise en œuvre des dispositions de la Convention. Les États s’engagent à coopérer avec le HCR et à lui fournir tous les renseignements et données statistiques nécessaires, notamment en ce qui concerne les réfugiés, l’application de la convention et toute autre loi promulguée concernant les réfugiés (art. 35 de la Convention sur les réfugiés).

La Convention n’offre pas au HCR de moyens d’action supplémentaires à ceux qui lui sont conférés par son statut. Elle mentionne cependant que les autorités nationales, ou « une autorité internationale » (HCR), ont l’obligation de délivrer aux réfugiés les documents administratifs qu’ils ne peuvent plus obtenir de leurs propres autorités nationales et qui sont indispensables pour l’exercice de leurs droits individuels. Cette fonction est cruciale pour lever les obstacles administratifs auxquels les réfugiés sont souvent confrontés. Ces documents comprennent les papiers d’identité ou les titres de voyage temporaires (art. 25 de la Convention sur les réfugiés).

3. Moyens d’actions juridiques prévus par l’AG ONU

L’AG ONU peut demander, au cas par cas, que le HCR prenne en charge la gestion des problèmes spécifiques de réfugiés qui ne relèvent pas des définitions strictes établies par la Convention sur les réfugiés et le statut du HCR (questions concernant les personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays, par exemple). Dans de telles situations, le HCR n’a pas d’autres moyens d’action que ceux négociés et inclus dans les accords bilatéraux ou trilatéraux signés avec les gouvernements des États concernés.

L’AG ONU a déjà élargi le mandat de l’organisation dans trois directions différentes dans le but de :

• de fournir une assistance matérielle aux réfugiés, et donc de lancer un appel de fonds (Résolution 538B de 1952);
• d’utiliser ses « bons offices » en cas de flux importants de demandeurs d’asile (résolution 1388 de 1959); et
• étendre ses activités au cas des personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays (Résolution 2958 de 1972).

➔ Personnes déplacées

Le mandat du HCR a été élargi à plusieurs reprises pour couvrir la situation des populations déplacées à l’intérieur de leur propre pays. Cependant, le HCR n’a pas réussi à protéger ces populations dans plusieurs cas, comme en ex-Yougoslavie ou dans la région des Grands Lacs en Afrique centrale. En effet, le HCR dispose d’un mandat pour aider cette population, mais il n’a pas de mandat légal qui lui permette d’assurer une protection adéquate des personnes déplacées à l’intérieur de leur pays. En 2002, le HCR a décidé de concentrer son action sur son mandat principal, à savoir les réfugiés, laissant ainsi au Bureau de la coordination des affaires humanitaires (OCHA) le soin de prendre des initiatives concernant les personnes déplacées à l’intérieur de leur pays. En 2005, une réforme du cadre d’action humanitaire des Nations unies a été mise en place.

Depuis septembre 2005, le HCR est intégré à l’approche globale mise en place par le Comité permanent inter-agences (IASC), sous l’autorité du Secrétaire général de l’ONU et du Coordinateur des secours d’urgence (ERC). L’objectif de cette réforme est de mettre en place un système qui coordonne les agences de l’ONU, d’un point de vue financier et opérationnel, et qui s’assure que tous les aspects des actions de secours sont couverts. Au sein de ce système de coordination, le HCR est l’agence chef de file pour la gestion des camps et la protection des personnes déplacées dans le cadre d’une situation de conflit armé. Il ne s’agit pas d’un mandat de protection à proprement parler d’un point de vue juridique ; le HCR est plutôt chargé d’évaluer la situation, de définir une stratégie et d’établir des partenariats avec les acteurs concernés afin que les besoins de protection soient pris en compte. Ce système expérimental a débuté en janvier 2006 dans trois pays pilotes : la République démocratique du Congo (RDC), le Liberia et l’Ouganda. Le Haut-Commissaire pour les réfugiés a expliqué que l’implication du HCR auprès des déplacés internes est conditionnée par la demande du coordinateur humanitaire et par l’accord du pays concerné. Il a également insisté sur le fait que l’engagement du HCR auprès des déplacés internes ne devait pas porter atteinte au droit des populations affectées à demander et à bénéficier de l’asile, et que les fonds destinés au travail avec les réfugiés ne devaient pas être détournés. L’initiative du HCR sur les déplacés internes pour la période 2020-2021 s’est engagée à concrétiser davantage son engagement et son soutien envers les déplacés internes dans neuf opérations cibles (Éthiopie, Soudan du Sud, Soudan, Burkina Faso, RDC, Irak, Afghanistan, Ukraine et Colombie) avec des activités de préparation aux situations d’urgence, d’intervention et de recherche de solutions.

➔ Bureau de coordination des affaires humanitaires

4. Moyens d’actions juridiques fournis par le Pacte mondial sur les réfugiés de 2018

Le PMR a été adopté par les États sous les auspices de l’AG ONU en 2018 (A/RES/73/151) et n’est pas un document juridiquement contraignant. Cependant, il établit un cadre améliorant la coopération entre les États en vue d’une responsabilité et d’un partage des charges plus prévisibles et plus équitables dans la gestion des réfugiés. Il fournit aux gouvernements, aux organisations internationales et aux autres parties prenantes, un schéma directeur pour faire en sorte que les communautés d’accueil et les réfugiés reçoivent le soutien dont ils ont besoin. Le HCR se voit confier un rôle central dans la mise en œuvre, le suivi et la révision de ce nouvel accord international. Le HCR est notamment chargé d’élaborer un cadre global de réponse aux besoins des réfugiés (CRRF), d’encourager les engagements et le financement volontaire par une approche de partenariat innovante et inclusive, de rendre compte des progrès accomplis grâce à des données précises se rapportant aux 15 indicateurs énumérés dans le cadre d’indicateurs du PMR, d’organiser et de coprésider les réunions périodiques du Forum mondial sur les réfugiés et de présenter un rapport annuel à l’AG ONU concernant les progrès et les lacunes constatés dans la mise en œuvre du PMR et dans la gestion de la situation des réfugiés.

5. Moyens d’actions financiers

Le HCR gère les fonds qu’il reçoit de sources publiques et privées pour l’assistance aux réfugiés. Il les distribue d’abord aux organismes privés qu’il juge les plus aptes à fournir cette assistance. Il peut également, le cas échéant, distribuer une partie des fonds à des organismes publics. Il peut rejeter toute offre qu'il ne juge pas appropriée ou qui ne peut être utilisée, par exemple en raison des conditions dont les fonds sont assortis (art. 10 du statut du HCR).

Une petite partie des frais généraux de fonctionnement administratifs (environ 1 %) est couverte par le budget ordinaire de l’ONU. Les programmes sont financés à hauteur de 85 % par des contributions volontaires des États et de l’Union européenne, tandis que 3 % proviennent d’autres organisations intergouvernementales et de mécanismes de financement commun et 11 % du secteur privé, y compris des fondations, des entreprises et le public. Le HCR ne peut pas faire appel aux gouvernements pour obtenir des fonds sans l’approbation préalable de l’AG ONU (art. 10 du statut du HCR).

Le budget du programme mondial est divisé en quatre piliers : Programme mondial pour les réfugiés, Programme mondial pour les apatrides, Projets mondiaux de réintégration et Projets mondiaux pour les déplacés internes. En 2021, la plus grande partie du budget pour les activités programmées a été allouée au pilier 1 (programme pour les réfugiés) avec 76,2 %. Les données globales du HCR font état de 103 millions de personnes déplacées de force en 2022. Parmi ces personnes relevant de la compétence du HCR, 32,5 millions étaient des réfugiés, 4,9 millions des demandeurs d’asile, 53,2 millions des déplacés internes et le reste avait besoin d’une protection internationale.

Selon les chiffres de la planification globale 2022 du HCR, 72% des personnes relevant de la compétence du HCR proviennent de seulement cinq pays : la République arabe syrienne, le Venezuela, l’Ukraine, l’Afghanistan et le Sud-Soudan. Les besoins les plus importants concernent les Amériques pour 25 %, l’Afrique de l’Est, la Corne de l’Afrique et la région des Grands Lacs pour 16 %, ainsi que le Moyen-Orient et l’Afrique du Nord pour 16 % également.

Le Haut-Commissaire rend des comptes a posteriori sur l’utilisation des ressources. Par conséquent, il bénéficie d’une certaine marge de manœuvre. Le budget révisé pour 2024 s’élevait à près de 11 milliards de dollars, dont 47,2 millions provenaient du budget ordinaire de l’ONU.

6. Relations/Collaboration avec les ONGs

Le rôle principal du HCR n’est pas un rôle opérationnel. Outre sa fonction de conseiller juridique (faire pression sur les gouvernements et les aider à admettre des réfugiés), le HCR a entrepris des opérations de plus en plus concrètes d’assistance et de protection des réfugiés, souvent en partenariat avec des ONGs. Le HCR peut signer des contrats de partenariat opérationnel avec des ONGs (arts. 8 et 10 du statut du HCR) afin de coordonner le financement de ces actions.

Les ONGs défendent donc les droits des réfugiés à travers leurs activités d’assistance et portent ainsi une part de responsabilité dans la protection de ces populations. Par leur présence physique auprès des réfugiés, les ONGs sont dans une position privilégiée pour évaluer, par exemple, la sécurité physique des réfugiés, la qualité de l’assistance qu’ils reçoivent et les différentes pressions qu’ils subissent pour prendre certaines décisions —notamment en cas de rapatriement— et d’en rendre compte au HCR.