Dictionnaire pratique du droit humanitaire

« Mal nommer les choses c’est ajouter au malheur du monde. » Albert Camus.

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Assemblée générale des Nations unies (AG)

Il s’agit de l’organe de délibération et de vote de l’Organisation des Nations unies, prévu par le chapitre IV de la Charte. Tous les États membres (193 en avril 2013) sont représentés à l’Assemblée générale. C’est le principe de la démocratie universelle, où les États sont égaux entre eux et respectent l’égalité des « droits des peuples ». Chaque État dispose donc d’une voix lors des votes (art. 18.1de la Charte).

Compétences de l’AG

Les attributions de l’Assemblée générale sont multiples. Elle bénéficie d’abord d’une sorte de compétence générale pour tout le domaine d’activité de l’Organisation (art. 10). Elle partage certaines attributions avec d’autres organes, notamment, avec le Conseil de sécurité, le soin de discuter toutes les questions se rattachant au maintien de la paix et de la sécurité internationales. Mais ici elle cède le pas aux compétences particulières du Conseil, et ne peut décider d’une action en la matière, ni se prononcer sur un cas dont le Conseil est déjà saisi (art. 12).

Les compétences de l’Assemblée en font l’organe principal de délibération : elle reçoit les rapports des autres organes (art. 15) ; elle étudie les principes généraux de coopération pour le maintien de la paix, en particulier ceux concernant le désarmement ; elle développe la coopération internationale dans les domaines politique, économique, social, culturel, et dans celui de la protection des droits de l’homme (art. 13). Enfin, sa compétence la plus considérable est son pouvoir financier et budgétaire : elle vote chaque année le budget général de l’Organisation (art. 17.1). Pour accomplir sa mission, l’ONU dispose d’un budget régulier biennal calculé en fonction du poids de chaque pays dans le PIB mondial. En dehors des missions de maintien de la paix, dont le coût dépasse 7,5 milliards de dollars par an, le budget pour l’exercice 2012-2013 s’est établi à 5,4 milliards de dollars, contre 3,8 milliards de dollars pour 2006-2007. En raison de la crise économique qui a traversé les pays du « Nord » en 2011, la part des contributions a été réajustée pour l’exercice 2012-2013, et certains des principaux contributeurs comme le Royaume-Uni, la France et le Japon ont vu leur part diminuer. En revanche, les États-Unis restent le premier pays contributeur (22 %), alors que la Chine a accepté une augmentation de 61 % de sa contribution, portant sa part dans le budget onusien de 3,2 à 5,1 %, et dépassant le Canada et l’Italie pour devenir le 6econtributeur des Nations unies. La part du Brésil, de l’Inde et de la Russie ont également augmenté de façon significative.

En dehors du budget régulier, il existe également des fonds et des budgets spéciaux, alimentés par des contributions volontaires ou obligatoires et destinés à mettre en œuvre des actions précises. L’Assemblée générale n’y a pas accès mais elle examine et adresse toutefois des recommandations sur leurs budgets administratifs (art. 17.3).

Un nombre important d’États ne paient pas régulièrement leurs cotisations. En février 2011, 18 États membres étaient en retard dans le paiement de leurs contributions selon les conditions de l’article 19 de la Charte des Nations Unies qui stipule qu’« un membre des Nations Unies en retard dans le paiement de sa contribution aux dépenses de l’Organisation ne peut participer au vote à l’Assemblée générale si le montant de ses arriérés est égal ou supérieur à la contribution due par lui pour les deux années complètes écoulées. L’Assemblée générale peut néanmoins autoriser ce membre à participer au vote si elle constate que le manquement est dû à des circonstances indépendantes de sa volonté. ». En 2010, la majeure partie de cette somme était constituée par la dette américaine (1,561 milliard de dollars).

Étant donné les grandes difficultés financières de l’Organisation ces dernières années, le secrétaire général brandit régulièrement cette menace de suspension de vote aux mauvais payeurs, dont le premier est les États-Unis.

Système de vote

L’Assemblée générale ne siège pas en permanence. Lors de sa séance plénière annuelle, elle adopte des résolutions qui sont votées à la majorité des membres présents et votants. La majorité doit être des deux tiers sur les questions importantes que sont le maintien de la paix et de la sécurité internationales, l’élection des membres non permanents du Conseil de sécurité, l’admission des nouveaux membres et le budget (art. 18.2). Il faut noter que l’Assemblée générale ne pourra pas se saisir d’un problème de maintien de la paix et de sécurité internationale si le Conseil de sécurité en est déjà saisi (art. 12).

C’est la nature des résolutions de l’Assemblée générale qui détermine si leur force est obligatoire ou non. On distingue deux types de résolutions :

  • les décisions : l’Assemblée générale ne peut prendre des décisions obligatoires pour les États que dans les domaines suivants : approbation du budget de l’ONU, élection des membres non permanents du Conseil de sécurité, élection des membres du Conseil économique et social, admission de nouveaux membres ainsi que suspension ou exclusion de membres existants (art. 18) ;
  • les recommandations. Dans tous les autres domaines, les résolutions de l’Assemblée générale ont seulement valeur de recommandations. Elles peuvent être votées à la majorité simple. Cependant, pour donner plus d’autorité à ces recommandations, ces textes sont le plus souvent adoptés par consensus, sans vote formel. Le texte soumis à adoption traduit un compromis de la communauté internationale, que personne ne prendrait le risque d’ébranler en émettant une contestation ouverte (si personne n’est contre, c’est que tout le monde est pour). Le président de séance se contente de noter l’absence d’objection de la part d’un État ou d’un groupe d’États lors de l’examen du texte. Cette méthode génère un travail préparatoire important au niveau des commissions et sous-commissions spécialisées de l’Assemblée générale.

Droit dérivé (ousoft law) .

Fonctionnement de l’AG

L’Assemblée générale se réunit en séance plénière une fois par an, en général pour deux semaines, au mois de septembre. Elle est présidée chaque année par un ministre des Affaires étrangères de l’un des États membres des Nations unies. Entre-temps, le travail s’effectue au sein de six grandes commissions :

1re commission : questions de désarmement et de sécurité internationale ;

2e commission : questions économiques et financières ;

3e commission : questions sociales, humanitaires et culturelles ;

4e commission : questions de politiques spéciales et de décolonisation ;

5e commission : questions administratives et budgétaires ;

6e commission : questions juridiques.

Ces commissions se subdivisent en sous-commissions, qui désignent des groupes de travail sur des questions données et nomment des experts et rapporteurs spéciaux. Cela donne un organigramme très complexe, mais ces ramifications sont nécessaires vu l’ampleur des sujets abordés et leur technicité. La pratique généralisée du vote par consensus implique que l’Organisation doit longuement préparer des textes acceptables par tous.

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