Sanctions diplomatiques, économiques ou militaires

Les sanctions font partie des mesures autorisées par le droit international pour le règlement pacifique des différends entre États. Elles ne sont pas considérées comme un acte de belligérance ou de guerre. Elles peuvent être imposées à un État ou à un acteur non étatique (individu, mouvement de rébellion, parti politique) quand celui-ci ne respecte pas ses engagements internationaux ou quand son comportement porte atteinte à ou menace l’ordre public international.

Les sanctions sont un moyen de coercition non militaire qui peut être appliqué dans divers domaines tels que les relations diplomatiques, économiques ou culturelles entre États. Elles se matérialisent par des décisions allant de l’embargo sur les armes à d’autres restrictions commerciales, financières ou de voyage, ou à la rupture des relations diplomatiques. Elles peuvent être imposées par un État à l’encontre d’un autre (sanctions unilatérales) ou par un groupe d’États dans le cadre d’une organisation internationale telle que les Nations unies (ONU) (sanctions collectives).

Depuis 1945, la Charte de l’ONU interdit le recours à la force armée dans les relations entre États, sauf en cas de légitime défense. Par conséquent, une sanction militaire ne peut être décidée que par le Conseil de sécurité des Nations unies (CS ONU) agissant en vertu du chapitre 7 de la Charte de l’ONU en cas de menace pour la paix internationale (art. 42 de la Charte). La sanction militaire ne peut être décidée par le CS ONU qu’en dernier recours, lorsque les autres types de sanctions non militaires prévus par la Charte de l’ONU semblent inadéquats (art. 41 de la Charte).

Historiquement, les sanctions ont été utilisées principalement par les États contre un autre Etat, dans le but d’exercer une pression maximale sur les autorités de cet État pour obtenir un changement de son comportement ou à terme un changement de régime.

Plus récemment, afin de limiter l’impact humanitaire sur la population, les sanctions sont devenues plus ciblées et se concentrent sur des groupes et des individus considérés comme membres éminents ou influents de l’appareil étatique. Elles sont également de plus en plus utilisées contre des acteurs non étatiques.

Les sanctions sont devenues un élément central de la stratégie internationale de lutte contre le terrorisme, qui vise à interdire le financement et le soutien matériel apporté à des groupes et des individus désignés au niveau international, mais aussi à interdire leurs voyages ainsi que toute forme de relation avec eux.

Dans les situations de conflit armé, le droit international humanitaire (DIH) garantit le droit des civils à recevoir une aide humanitaire. Par conséquent, l’aide humanitaire doit toujours être exemptée des sanctions et des embargos imposés contre les États et les acteurs non étatiques.

Qu’il s’agisse de sanctions unilatérales (I) ou de sanctions collectives (II) le principe de l’exemption humanitaire a progressivement été intégrées de façon explicite dans les différents régimes de sanction (IIII)

I. Sanctions unilatérales 

En vertu de la Charte de l’ONU, les États ne sont pas autorisés à recourir à la force armée pour régler leurs différends. Cependant, les États peuvent toujours avoir recours les uns envers les autres à des mesures coercitives de moindre importance, telles que des sanctions diplomatiques ou économiques. Par exemple, des sanctions ont été adoptées par les États-Unis et l’Europe à l’encontre de la Russie et réciproquement, à la suite de l’annexion de la Crimée par la Russie pendant la guerre en Ukraine, ainsi qu’en 2014 suite à l’accusation d’empoisonnement par la Russie d’un ancien espion russe réfugié au Royaume-Uni. On peut aussi mentionner le programme de sanctions adoptée par les Etats unis en 2012 à la suite de la mort dans une prison russe de l’avocat Sergueï Magnistsky en 2009 qui leur permet de sanctionner les membres de gouvernements étrangers et d’autres individus accusés de violations des droits de l’homme en gelant leurs avoirs financiers et en leur interdisant les visas d’entrée sur le territoire étatsunien. Un autre exemple est celui des sanctions économiques prises en 2021 par les Etats unis contre la Chine et des entreprises chinoises accusées de participer à la répression de la minorité ouïghoure en bénéficiant de son travail forcé. La Russie comme Chine ont répliqué à ces sanctions en adoptant des sanctions similaires.

Les États ont aussi la possibilité de soumettre leurs différends à la Cour internationale de justice (CIJ) ou à des instances régionales, telles que la Cour de justice de l’Union européenne. La CIJ se prononce sur la responsabilité de l’Etat mais pas sur la responsabilité pénale des individus. Ses jugements sont contraignants pour les États concernés. Dans le cas où un État ne se conforme pas à un jugement de la CIJ, le seul mécanisme d’exécution disponible repose sur l’adoption par le CS ONU de mesures coercitives (art. 94(2) de la Charte de l’ONU).

II. Sanctions collectives 

Les sanctions collectives peuvent être décidées au niveau des organisations internationales ou régionales telles que l’ONU, l’UE et l’UA. Le chapitre 6 de la Charte de l’ONU prévoit un système de sécurité collective qui organise le règlement pacifique des différends entre États. Le chapitre 7 de la Charte prévoit les mesures applicables en cas de « menace contre la paix, de rupture de la paix et d’acte d’agression » (articles 39 à 51).

Ces mesures prévoient la possibilité d’imposer des sanctions collectives à des États ou à des acteurs non étatiques. Cela inclut des sanctions diplomatiques et économiques telles que l’interruption complète ou partielle des relations économiques et des communications ferroviaires, maritimes, aériennes, postales, télégraphiques, radioélectriques et autres, ainsi que la rupture des relations diplomatiques (art. 41 de la Charte de l’ONU).

Elles comprennent également le recours à la force militaire internationale, nécessaire au maintien ou au rétablissement de la paix et de la sécurité internationales lorsque d’autres types de sanctions se sont révélés inadéquats (art. 42 de la Charte de l’ONU). L’objectif des sanctions collectives est de faire pression sur l’État ou l’entité non étatique concerné pour qu’il modifie son comportement et réduise les menaces et les atteintes à la paix et à la sécurité internationales.

Les sanctions et les mesures coercitives adoptées par le CS ONU sont contraignantes et doivent être mises en œuvre par tous les États membres de l’ONU. Avant de recourir à des sanctions militaires, qui ne doivent être utilisées que dans des circonstances exceptionnelles, la Charte de l’ONU prévoit d’autres type de mesures qui n’impliquent pas la force armée. Le CS ONU peut donc adopter des mesures obligatoires pour mettre en œuvre des sanctions économiques qui peuvent être sélectives ou limitées (par exemple, l’embargo sur les exportations d’armes, le gel des avoirs financiers, l’interdiction de voyager ou instituer divers types d’embargo sur les échanges économiques).

La mise en œuvre de chaque régime de sanctions créé par une résolution du CS ONU est contrôlée par un comité des sanctions créé au sein du CS ONU en vertu du numéro de la résolution concernée .

Le CS ONU a institué plusieurs régimes de sanctions qui concernaient en 2024 des interdictions de voyager et des gels d’avoirs contre plus de 1000 individus et entités liés à 15 situations et pays : Afghanistan-Talibans par la résolution 2615 (2021) République centrafricaine (11 personnes et 2 entités), par les résolutions 2127 (2013), 2134 (2014), 2399 (2018)), République démocratique du Congo (36 personnes et 9 entités, par la résolution 1533 (2004)), République populaire démocratique de Corée (80 personnes et 75 entités, par de multiples résolutions dont 1718 (2006), 1874 (2009), 2087 (2013), 2094 (2013), 2270 (2016), 2321 (2016), 2356 (2017), 2371 (2017), 2375 (2017) et 2397 (2017)), Guinée-Bissau (10 personnes, par la résolution 2048 (2012)), Irak (86 personnes et 61 entités, par la résolution 1518 (2003)), Haïti (1 personne, par la résolution 2653(2022), ISIL (Da’esh) et Al-Qaida (262 personnes et 84 entités, par les résolutions 2368 (2017) et 2253 (2015)), Libye (28 personnes et 2 entités, par les résolutions 1970 (2011) et 1973 (2011)), Mali (8 personnes, par les résolutions 2374 (2017) et 2432 (2018) ), Somalie (15 personnes et 1 entité, par la résolution 1844 (dernière mise à jour le 8 mars 2018)), le Soudan du Sud (8 personnes, par les résolutions 2206 (2015), 2428 (2018) et 2471 (2019)), le Soudan (4 personnes, par la résolution 1591 (2005)), les Talibans (135 personnes et 5 entités, par les résolutions 1988 (2011), 2082 (2012), 2160 (2014) et 2255 (2015)) et le Yémen (5 personnes, par la résolution 2140 (2014)). En ce qui concerne le Liban, le régime de sanctions 1636 a été mis en place en 2005 par le CS ONU afin de contribuer à la poursuite de l’enquête de la Commission d’enquête internationale indépendante de l’ONU sur l’attentat du 14 février 2005 qui a coûté la vie à l’ancien Premier ministre libanais Rafiq Hariri. Il a imposé une interdiction de voyager et un gel des avoirs à toutes les personnes désignées par la Commission ou le gouvernement libanais, soupçonnées d’être impliquées dans l’attentat terroriste. Après l’expiration du mandat de la Commission d’enquête internationale indépendante de l’ONU, le 28 février 2009, la compétence a été transférée au Tribunal spécial pour le Liban (TSL) (créé par la résolution 1757 du CS ONU en 2007). Le régime de sanctions 1636 ne vise actuellement aucune personne ou entité et restera actif jusqu’à ce que toutes les enquêtes et procédures judiciaires aient été menées à bien par le STL.

➔ Pour une version mise à jour voir infra @ Conseil de sécurité de l’ONU ; Liste consolidée des sanctions

III. Exemption humanitaire dans les régimes de sanctions de l'ONU

Dans les situations de conflit armé, l’aide humanitaire, conformément au DIH, doit toujours être exemptée des restrictions créées par des sanctions économiques ou un « embargo total » sur toutes les formes de commerce économique. Afin de garantir que les régimes de sanctions internationales respectent les obligations du DIH, des dispositions spéciales ont été introduites dans certaines résolutions pour garantir que l’aide humanitaire reste exclue du champ d’application des sanctions. On parle dans ce cas de clauses d’exemption humanitaire.

Par exemple, la résolution sur le régime de sanctions de l’Afghanistan 2593 (2021), stipule que : « toutes les parties [doivent] permettre l’accès complet, en toute sécurité et sans entrave de l’Organisation des Nations Unies, de ses institutions spécialisées et des partenaires d’exécution, ainsi que de tous les intervenants humanitaires participant aux activités de secours, (...) pour veiller à ce que l’aide humanitaire parvienne à toutes les personnes qui en ont besoin ». (notre soulignement)

La résolution 2582 (2021) de la République Démocratique du Congo pour son régime de sanctions : « Enjoint aux États Membres de faire en sorte que toutes les mesures prises pour mettre en œuvre la présente résolution soient conformes aux obligations que leur impose le droit international, y compris le droit international humanitaire, le droit international des droits de l’homme et le droit international des réfugiés, selon qu’il convient ». (notre soulignement)

La résolution 2590 (2021) du Mali sur son régime de sanctions souligne que : « les mesures imposées par la présente résolution sont censées être sans conséquences humanitaires négatives pour la population civile ». (notre soulignement)

La nécessité de préserver les activités humanitaires requises par le DIH de l’impact négatif des régimes de sanctions est apparue de façon particulièrement aigue dans le cas des résolutions de l’ONU adoptées depuis 2000 pour lutter contre le terrorisme. En effet, dans de nombreuses situations de conflit, ces sanctions menaçaient directement l’assistance humanitaire des populations vivant sur des territoires contrôlés par des groupes armés non étatiques qualifié de terroristes. Il existait en effet des risques que la présence et les activités des organisations humanitaires présentes dans ces zones sous le contrôle d’entités ou d’individus désignés terroriste par le CS ONU soient assimilés à un soutien matériel au terrorisme.

Cette préoccupation a été soulevée au fil des ans par des organisations humanitaires qui ont demandé que les résolutions du CS ONU contiennent une clause explicite d’exemption humanitaire.

À partir de 2016, des dispositions spéciales ont été incluses pour limiter l’impact négatif des sanctions antiterroristes sur l’aide humanitaire. La résolution de l’Assemblée générale de l’ONU 70/291 « Exhorte les États à veiller, conformément aux obligations qu’ils tiennent du droit international et de leur droit national, et dans tous les cas où le droit international humanitaire est applicable, à ce que leur législation et leurs mesures antiterroristes ne fassent pas obstacle à l’action humanitaire et médicale ou aux relations avec tous les acteurs concernés, comme le veut le droit international humanitaire. »

Depuis 2019, les résolutions du CS ONU ont également reconnu l’existence de ce risque et décidé de le limiter en insérant un avertissement spécifique qui : « Exhorte […] à tenir compte des effets que ces mesures pourraient avoir sur des activités exclusivement humanitaires, y compris médicales, menées par des acteurs humanitaires impartiaux de manière conforme au droit international humanitaire. » (voir par exemple la résolution 2482 (2019)).

Des progrès à cet égard ont commencé à être constatés en décembre 2021, lorsque le CS ONU a intégré une large exemption humanitaire dans le régime de sanctions sur l’Afghanistan, couvrant la fourniture, le paiement et le traitement des fonds et des actifs nécessaires à l’action humanitaire et aux activités visant à répondre aux besoins humains fondamentaux. Une exemption similaire a été adoptée en octobre 2022 dans le régime de sanctions pour Haïti.

Le 9 décembre 2022, le CS ONU a également adopté la résolution 2664 (2022) intitulée « Questions générales relatives aux sanctions » qui prévoit une exemption globale et automatique pour les acteurs humanitaires en ce qui concerne la fourniture, le traitement ou le versement de fonds, d’autres avoirs financiers ou ressources économiques ou la fourniture de biens et de services à des individus et des entités désignés dans les résolutions du CS ONU relatives aux sanctions. L’exemption humanitaire prévue par cette résolution est applicable et remplace toutes les résolutions de sanctions du CS ONU, antérieures et futures, chaque fois qu’il pourrait y avoir un conflit quant à l’application de cette nouvelle exemption humanitaire globale. Elle donne une définition large des activités humanitaires exclues du champ d’application des mesures de gel des avoirs prévues par les sanctions du CS ONU : « la fourniture de biens et de services nécessaires à l’acheminement en temps voulu de l’aide humanitaire ou à l’appui d’autres activités visant à répondre aux besoins essentiels ». Il est essentiel que la résolution étende explicitement l’application de cette exemption humanitaire au régime spécial de sanctions antiterroristes de la résolution 1267 (ISIL et Al-Qaida). Bien que la résolution 2664 (2022) stipule que l’exemption humanitaire concernant le régime spécial de lutte contre le terrorisme 1267 sera applicable pour une période initiale de deux ans et qu’elle sera soit prolongée, soit supprimée en ce qui concerne ces personnes, elle fournit une base pour un engagement humanitaire plus fort sur ce sujet politiquement et juridiquement sensible.

Le 6 décembre 2024, la résolution 2761 du CS ONU a décidé à l’unanimité de prolonger indéfiniment l’exemption prévue par la résolution 2664 (2022) concernant le régime spécial de lutte antiterroriste qui avait été approuvée pour une période probatoire initiale de deux ans.

La bonne application de la résolution 2664 (2022) suppose que ses dispositions soient intégrées dans les règlements et législations nationaux relatifs aux sanctions par tous les États membres de l’ONU et les organisations régionales.

En date de janvier 2023, les États-Unis, qui étaient l’un des auteurs de la résolution 2664 (2022), ont adopté une série de nouvelles exemptions et d’amendements à leur législation concernant l’aide humanitaire.

A la fin de l’année 2023, 27 régimes de sanction de l’Union européenne sur un total de 39 prévoyaient une exemption humanitaire reprenant la formulation de la résolution 2664 de l’ONU.