L’action humanitaire de secours et de protection des populations en danger à l’occasion des conflits armés est mise en œuvre par un personnel humanitaire très varié quant à son statut juridique. Les volontaires des ONG internationales et locales côtoient sur le terrain du personnel de la Croix-Rouge internationale mais aussi des différentes agences de l’ONU. Ils travaillent avec des employés locaux qui sont des ressortissants des parties au conflit.
Ce personnel est protégé par le droit international humanitaire en tant que personnes civiles. Il dispose de droits particuliers pour lui permettre d’accomplir des missions de secours ou de soins en zone de conflit. Le droit humanitaire applicable aux conflits armés internationaux distingue entre le personnel sanitaire, le personnel de secours, le personnel employé à des missions de protection (CICR), et le personnel de protection civile.
Dans les conflits armés non internationaux, les catégories ne sont pas détaillées par le droit humanitaire conventionnel. Le droit humanitaire coutumier et le droit pénal international protègent de façon équivalente ce personnel quelle que soit la nature du conflit.
Le personnel de secours appartenant aux Nations unies dispose de droits particuliers au titre de son statut diplomatique assimilé.
L’ensemble de ces personnels ne doit pas être pris pour cible d’attaque directe et délibérée. Cependant, leurs activités les exposent aux autres risques liés aux situations de conflit armés.
Le développement de l’action humanitaire en zone de conflit a conduit à une augmentation du nombre de victimes parmi le personnel de secours travaillant pour les ONG, le CICR et l’ONU.
Les attaques contre le personnel travaillant dans les programmes de l’ONU doivent parfois être liées à la mission plus large de gestion des conflits assurée par L’ONU. Entre 2003 et 2010, 254 agents des seules agences de l’ONU ont succombé à de telles attaques ; de nombreux autres ont été pris en otage. En 2003, pour la première fois dans l’histoire des Nations unies, le nombre de personnels civils morts en service excédait celui du personnel militaire de l’ONU.
Dans sa condamnation de telles attaques, le Conseil de sécurité a rappelé que la sécurité des missions des Nations unies incombe aux pays hôtes et aux parties au conflit. Le 9 décembre 1994, l’Assemblée générale des Nations unies a adopté une convention sur la sécurité du personnel de l’ONU et du personnel associé. Le 8 décembre 2005, un protocole optionnel a été adopté afin de compléter cette convention. Il est entré en vigueur le 19 août 2010 et lie actuellement 29 États.
La question de la protection des acteurs humanitaires fait aujourd’hui l’objet de rapports périodiques examinés par le Conseil de sécurité des Nations unies.
Le personnel sanitaire
Les Conventions de Genève prévoient un régime particulier pour le personnel sanitaire. Il est expressément protégé dans les conflits armés internes ou internationaux. Pour aider à les identifier et ainsi faciliter leur protection, ils ont droit au port d’un signe protecteur particulier : la croix rouge (GPI art. 8, 15 ; GPII art. 9).
➔ Personnel sanitaire; Signes distinctifs-Signes protecteurs
- Il n’existe pas d’immunité humanitaire spécifique et unifiée pour le personnel de secours. L’immunité est prévue pour la protection des activités diplomatiques et non humanitaires.
- Les Conventions de Genève de 1949 et leurs Protocoles additionnels de 1977 reconnaissent plusieurs catégories de personnel impliqué dans les secours et leur accordent une protection générale en qualité de personnes civiles ainsi que des droits spécifiques en fonction de leur mission. Pour protéger les services médicaux, le personnel sanitaire a le droit d’utiliser l’emblème protecteur de la Croix-Rouge. Le non-respect de l’emblème par des combattants constitue un crime de guerre.
- Les conventions sur les privilèges et immunités accordés au personnel des Nations unies ne couvrent que de façon imparfaite un nombre limité d’employés de l’ONU. Elles ne sonten outre pas appropriées aux caractéristiques récentes des opérations des Nations unies qui mêlent une composante militaire et une composante humanitaire.
- Le droit humanitaire n’offre pas une immunité aux personnels sanitaires et de secours mais il les protège, de façon générale, en tant que civils et en leur accordant des droits spécifiques dans le cadre de leur mission. Le non-respect de l’emblème protecteur du personnel médical par un combattant constitue un crime de guerre.
- Le statut de la Cour pénale internationale adopté à Rome le 17 juillet 1998 et entré en vigueur le 1erjuillet 2002 élargit la définition des crimes de guerre au profit des différentes catégories de personnel engagé dans des opérations humanitaires ou de maintien de la paix. Ainsi l’attaque délibérée, à l’occasion d’un conflit armé international ou interne, dirigée contre :
- le personnel sanitaire et celui utilisant l’emblème de la Croix-Rouge ;
- le personnel participant aux actions d’aide humanitaire ou aux missions de maintien de la paix, sous réserve que ce personnel ait droit au statut de personne civile défini par le droit humanitaire ;
- L’attaque délibérée de ces différentes catégories de personnel constitue un crime de guerre s’il est commis dans un conflit international mais également dans un conflit non international (statut de Rome, art. 8.2.b.iii ; art. 8.2.b.xxiv ; art. 8.2.e.ii -iii ).
➔ Immunité; Protection; Crime de guerre-Crime contre l’humanité
Le personnel qualifié en charge de la mission des puissances protectrices
La mise en œuvre du droit humanitaire repose sur un mécanisme spécifique de contrôle des obligations de chaque partie au conflit, confié à des puissances protectrices. Les représentants des puissances protectrices sont des personnes physiques qui bénéficient d’un droit d’accès et de visite auprès des personnes protégées et des populations en danger du fait d’un conflit armé. Si les parties au conflit ne parviennent pas à se mettre d’accord sur la désignation des puissances protectrices, c’est le CICR qui fera office de substitut et qui assumera cette responsabilité.
Les États ont l’obligation de former du personnel qualifié en vue de faciliter l’application des conventions et de participer aux activités de puissances protectrices (GPI art. 6). Il est précisé que ce personnel est soumis à l’agrément de la partie sur le territoire duquel il exerce sa fonction. Les parties au conflit doivent lui faciliter l’accomplissement de sa mission. Ce personnel ne devra jamais dépasser les limites de sa mission et il devra notamment tenir compte des nécessités impérieuses de sécurité de l’État auprès duquel il exerce ses fonctions (GIV art. 9).
Ce personnel est constitué de représentants d’autres États non parties au conflit, bénéficiant du statut diplomatique. Dans la pratique, cette mission est assumée par les délégués du CICR.
Le personnel de protection civile (GPI art. 61 et 62)
Le terme « personnel » des organismes de protection civile s’entend des personnes qu’une partie au conflit affecte exclusivement à l’accomplissement de tâches humanitaires destinées à protéger la population civile contre les dangers des hostilités ou des catastrophes et à l’aider à surmonter leurs effets immédiats ainsi qu’à assurer les conditions nécessaires à sa survie. Il s’agit également du personnel affecté exclusivement à l’administration de ces organismes par la partie au conflit concernée. Cette mission et son personnel dépendent donc en principe directement de l’une ou l’autre des parties au conflit. Il est toutefois possible que du personnel de protection civile appartenant à des États neutres, des États non parties au conflit ou des organismes internationaux de coordination accomplisse une mission de protection civile avec le consentement et sous le contrôle d’une partie au conflit (GPI art. 64). Ce personnel doit être respecté et protégé (GPI art. 62). Dans les territoires occupés, ce personnel peut être désarmé, mais sa mission ne peut pas être entravée ni conduire à un traitement discriminatoire entre les individus (GPI art. 63 et 64).
Le personnel de secours
La protection du personnel humanitaire et de secours est devenue une norme coutumière obligatoire pour toutes les parties aux conflits armés internationaux et non internationaux. Les règles 31 et 32 de l’étude sur les règles du droit humanitaire coutumier publiée par le CICR en 2005 affirment que « le personnel de secours humanitaire doit être respecté et protégé » (règle 31) et que « les biens utilisés pour des opérations de secours humanitaire doivent être respectés et protégés » (règle 32).
Dans les conflits armés internationaux
Des actions de secours sont prévues au profit de la population civile quand celle-ci est insuffisamment approvisionnée en matériel et denrées essentiels à la survie (GIV art. 23, 55 et 59 ; GPI art. 69 à 71). Elles incluent la présence du personnel de secours.
Les parties au conflit peuvent subordonner leur autorisation à la condition que la distribution de l’assistance soit effectuée sous le contrôle sur place d’une puissance protectrice ou de substituts à ces puissances (GPI art. 70). L’absence de puissance protectrice dans la plupart des opérations concrètes de secours fait peser une responsabilité supplémentaire sur le personnel de secours. Il doit être en mesure d’assurer certaines missions de protection et de contrôle en tant que substitut de ces puissances protectrices. Cela inclut par exemple la responsabilité de vérifier que les secours sont distribués de façon humanitaire et impartiale, au profit de la seule population civile. Sans cette garantie, la partie au conflit concernée pourrait refuser l’envoi des secours.
- Les hautes parties contractantes autoriseront et faciliteront le passage de ces secours et du personnel de secours, même si cette aide est destinée à la population civile de la partie adverse (GPI art. 70).
- En cas de nécessité, l’aide fournie dans une action de secours pourra comprendre, en plus des secours eux-mêmes, des équipements et du personnel de secours.
- Ce personnel sera notamment chargé du transport et de la distribution des envois de secours. Il sera soumis à l’agrément de la partie sur le territoire de laquelle il exercera son activité. Ce personnel sera respecté et protégé.
- Il ne devra pas outrepasser les limites de sa mission. Il doit en particulier tenir compte des exigences de sécurité de la partie sur le territoire de laquelle il exerce ses fonctions. Il peut être mis fin à la mission de tout membre du personnel de secours qui ne respecterait pas ces conditions (GIV art. 9 ; GPI art. 71).
Dans les conflits armés non internationaux
L’article 3 commun aux quatre Conventions de Genève rappelle le droit d’initiative qui appartient au Comité international de la Croix-Rouge (CICR) et à toute autre organisation humanitaire impartiale.
Le Protocole additionnel II prévoit seulement que les sociétés de secours pourront offrir leurs services en vue de s’acquitter d’actions de secours à l’égard de la population. Il autorise aussi les actions de secours à caractère humanitaire et impartial en matière de ravitaillement concernant des biens essentiels à la survie de la population ainsi que celles entreprises directement par la population civile pour porter secours aux blessés et malades (GPII art. 18). Cette disposition n’accorde pas de statut particulier à un personnel clairement identifié. En revanche, elle permet d’affirmer que les actes de secours ne pourront pas être interprétés par les autorités comme un acte hostile ou un acte de soutien à la partie adverse au conflit. Cela est particulièrement utile dans les conflits armés internes, où la distinction entre civil et combattant est difficile à effectuer et qui ont donc tendance à devenir des guerres totales, où même les actes de secours sont considérés comme des actes de trahison ou de déloyauté. Le secours médical et le statut du personnel sanitaire sont en revanche expressément défendus dans ces conflits (GPII art. 9).
Le droit international humanitaire coutumier a unifié les principes essentiels de protection du personnel de secours et en a étendu l’application aux conflits armés non internationaux.
De même, le statut de Rome de la Cour pénale internationale considère l’attaque délibérée de ce personnel comme un crime de guerre dans les conflits internationaux mais aussi dans les conflits armés non internationaux.
Le personnel de l’ONU dans les actions de secours
Le personnel de terrain des diverses agences humanitaires de l’ONU est constitué en majorité d’agents contractuels. Dans la plupart des cas, ces personnes ne bénéficient pas du statut et des immunités prévus pour les diplomates par la Convention de Vienne du 18 avril 1961 sur les relations diplomatiques. Elles ne bénéficient pas non plus du statut et des immunités prévus pour les fonctionnaires et les experts de l’ONU par la Convention du 13 février 1946 sur les privilèges et immunités du personnel des Nations unies. Ce dernier texte cherche à mettre le personnel de l’ONU à l’abri des pressions nationales, pour garantir l’aspect exclusivement international de sa mission, conformément à l’article 100 de la Charte. Il ne permet pas d’assurer la sécurité de ce personnel face aux dangers encourus dans les actions de secours.
Le 9 décembre 1994, l’Assemblée générale de l’ONU a adopté le texte d’une Convention sur la sécurité du personnel de l’ONU et du personnel associé (A/rés./49/59). Cette convention, à laquelle 92 États sont parties en juin 2015, est entrée en vigueur le 15 janvier 1999. L’enjeu de cette nouvelle réglementation est de préciser le cadre juridique de protection en cas d’attaques visant le personnel civil des Nations unies ou des ONG, travaillant dans les opérations de maintien ou de rétablissement de la paix de L’ONU. La difficulté est de chercher à protéger dans le même texte le personnel militaire de l’ONU, engagé dans des actions de maintien de la paix, et le personnel humanitaire engagé dans des opérations de secours. Cette ambiguïté ne peut pour l’instant être réglée qu’en ayant recours aux catégories et aux statuts des différentes personnes protégées par le droit humanitaire. Le droit humanitaire protège de façon différente les acteurs de secours et les combattants. La Convention sur la sécurité du personnel de l’ONU et du personnel associé ne concerne pas les actions coercitives des Nations unies : le texte indique que le droit humanitaire s’applique aux militaires déployés dans le cadre d’opérations autorisées par le Conseil de sécurité en vertu du chapitre VII de la Charte. Cette convention ne concerne donc que les opérations de maintien de la paix au sens strict. Un protocole optionnel a été adopté le 8 décembre 2005 (A/60/518) afin de compléter cette convention. Il est entré en vigueur le 19 août 2010 et lie actuellement 29 États. Ce protocole élargit le champ d’application de la convention. Il inclut le personnel de l’ONU et le personnel associé impliqué dans des opérations d’assistance humanitaire, d’assistance politique et d’aide au développement, en plus du personnel impliqué dans les opérations classiques de maintien ou de rétablissement de la paix. Il couvre également de façon explicite le personnel des organisations non gouvernementales travaillant comme partenaires opérationnels des opérations des Nations unies.
➔ Conseil de sécurité des Nations unies (CS); Maintien de la paix; Sécurité collective
Recours et sanctions des atteintes au personnel de secours
Le Conseil de sécurité des Nations unies a fermement condamné en 2003 la violence contre le personnel humanitaire et il a demandé au secrétaire général des Nations unies de l’informer des situations dans lesquelles l’assistance humanitaire est rendue impossible à cause de la violence dirigée contre le personnel humanitaire, et d’inclure cette question dans tous ses rapports sur des pays spécifiques (SC/1502.2003). Cette résolution fait suite à plusieurs rapports du secrétaire général sur la protection de la population civile et à diverses résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies exprimant le fait que les violations graves du droit humanitaire et des droits de l’homme constituaient une menace à la paix et à la sécurité internationale.
Le statut de la Cour pénale internationale adopté à Rome le 17 juillet 1998 a inclus dans la définition des crimes de guerre le fait de lancer des attaques délibérées contre le personnel, les installations, le matériel, les unités ou les véhicules employés dans le cadre d’une mission d’aide humanitaire ou de maintien de la paix conformément à la Charte des Nations unies. Concernant le personnel participant aux opérations de maintien de la paix, cette protection ne s’applique que si ce personnel peut prétendre à la qualité de personne civile prévue par le droit humanitaire (c’est-à-dire qu’il n’est pas considéré comme combattant). Dans ces conditions, l’attaque délibérée de ce personnel constituerait un crime de guerre passible de la compétence des tribunaux nationaux, et à défaut, de la Cour pénale internationale. Cette définition de crime de guerre s’applique aussi bien aux conflits internationaux qu’internes (art. 8.2.b.iii . ; art. 8.2.e.iii ). De tels actes, ainsi que l’homicide intentionnel, la torture ou la prise en otage de personnel de secours, (art. 8. 2.ai ,ii ,xiii ) peuvent donc être poursuivis devant les tribunaux nationaux ou à défaut peuvent relever de la compétence de la Cour pénale internationale.
Consulter aussi: ➔ Personnel sanitaire; Signes distinctifs-Signes protecteurs; Sécurité; Protection; Immunité; Maintien de la paix; Crime de guerre-Crime contre l’humanité; Cour pénale internationale (CPI); Otage; Immunité
📖 Pour en savoir plus:
- Baccino Astrada A., Manuel des droits et devoirs du personnel sanitaire lors des conflits armés , CICR, Genève, 1982.
- Bouchet-Saulnier F., « La protection de l’aide humanitaire : point de vue d’une juriste appartenant au monde des ONG », in Domestici M.J. (dir.), Aide humanitaire internationale : un consensus conflictuel ? , Economica, Paris, 1996, p. 196-209.
- Emanuelli C., « La convention sur la sécurité du personnel des Nations unies et du personnel associé : des rayons et des ombres », Revue générale de droit international public , 1995/4, p. 849-879.
- Fisher D., « Domestic regulation of international humanitarian relief in disasters and armed conflict : a comparative analysis », International Review of the Red Cross , vol. 89, n° 866, juin 2007, p. 345-372.
- « Humanitarian actors », International Review of the Red Cross , n° 865 (mars 2007), p. 5-229.
- Loye D. et Coupland R., « Who will assist the victims of use of nuclear, radiological, biological or chemical weapons - and how ? » International Review of the Red Cross , vol. 89, n° 866, juin 2007, p. 329-344.
