Réparation-Indemnisation

Le concept de réparation pour les victimes de violations des droits humains ou du droit international humanitaire (DIH) est relativement nouveau en droit international. Il fait partie du droit à un recours reconnu par le droit international aux victimes de violations graves du DIH et des droits humains (CGI, art. 51 ; CGII, art. 52 ; CGII, art. 131 ; CGIV, art. 148 ; PAI, art. 91 ; règles 149 et 150 du droit international humanitaire coutumier (DIHC)). En effet, le droit des victimes à la réparation est un principe fondamental et indérogeable du droit international qui peut être mis en œuvre au niveau international ou national.

Il existe plusieurs systèmes en droit international relatifs à la notion de réparation du préjudice subi par les victimes de violations graves des droits humains et du DIH. Les formes de réparation suivantes existent : restitution, indemnisation, réadaptation, satisfaction et garanties de non-répétition. Elles sont fondées soit sur une approche individuelle, soit sur une approche collective et globale. En droit, le droit individuel à un recours et à une indemnisation relève principalement des juridictions nationales. Dans certaines situations exceptionnelles de violations généralisées des droits humains, les États ont également mis en place des programmes de réparation spécifiques. C’est le cas des réparations accordées par l’Allemagne aux Juifs après la Seconde Guerre mondiale et des indemnisations accordées par l’Allemagne aux travailleurs forcés et aux esclaves pendant cette même guerre. Le gouvernement sud-africain a également mis en place un programme de réparations pour les victimes de l’apartheid, à la suite de la Commission nationale pour la vérité et la réconciliation.

Pour combler le manque croissant de réparations pour les victimes de crimes internationaux, un petit nombre d’organes judiciaires internationaux ou régionaux peuvent également décider de réparations pour des victimes individuelles. Des fonds internationaux d’indemnisation des victimes ont été créés par le système des Nations unies et par la Cour pénale internationale (CPI) (I). Leurs activités sont régies par des lignes directrices internationales (principes directeurs) sur la réparation des victimes (II). Les réparations en faveur des victimes sont également mises en œuvre par les cours régionales des droits humains (III). La jurisprudence de la CPI et de la Cour internationale de justice (CIJ) contribue à clarifier l’interprétation et la mise en œuvre des différents principes de réparation aux victimes (IV)

Le droit individuel de réparation des victimes ne doit pas être confondu avec le système de responsabilité internationale qui existe entre les États et qui les oblige à réparer les dommages qu’ils causent à un autre État en violant leurs obligations internationales. C’est la CIJ qui est compétente pour résoudre ces questions de responsabilité et de réparation entre États. Selon la jurisprudence établie de la CIJ, l’État responsable doit d’abord s’efforcer de fournir une réparation, c’est-à-dire « de rétablir la situation qui existait avant que le fait illicite ne soit commis ». Dans les cas où la réparation est impossible ou irréalisable, l’État responsable doit verser une indemnité pour couvrir toute perte pécuniaire, y compris le manque à gagner, s’il est établi. (voir art. 35 du Projet d’articles de la Commission du droit international sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite et l’affaire de la CIJ concernant l’usine de Chorzów, demande d’indemnisation (fond), 26 juillet 1927, série A, no. 17, p. 21 et 47).

I. Fonds spéciaux d'indemnisation internationale

Pendant longtemps, les seuls mécanismes disponibles pour les victimes et leurs familles étaient les rares décisions judiciaires des tribunaux nationaux, les procédures ad hoc telles que les Commissions Vérité et Réconciliation, ou les fonds d’indemnisation établis par les Nations unies (A). Depuis 1998, le statut de Rome créant la Cour pénale internationale (CPI) prévoit également une réparation pour les victimes (B).

A. Fonds d’indemnisation et mécanisme de réparation des Nations unies

Deux fonds de ce type ont été créés par l’Assemblée générale des Nations unies (AGNU). Le premier est le Fonds de contributions volontaires des Nations unies pour les victimes de la torture, créé en 1981 (par la résolution 36/151 de l’AGNU) ; le second est le Fonds de contributions volontaires pour les victimes des formes contemporaines d’esclavage, créé en 1991 (par la résolution 46/122 de l’AGNU). Ces fonds sont financés principalement par des contributions volontaires des États, mais sont également ouverts aux dons d’organisations non gouvernementales (ONG), de particuliers et d’acteurs du secteur privé. Les fonds sont administrés par le Haut-Commissariat aux droits de l’homme et par un conseil d’administration de cinq membres nommés par le Secrétaire général des Nations unies pour un mandat renouvelable de trois ans. Le conseil d’administration s’efforce de financer une série de projets, après avoir examiné les propositions soumises par les ONG travaillant avec les victimes de la torture ou de l’esclavage. Les ONGs sont le canal obligatoire par lequel doit passer tout financement de la part des donateurs, car les fondations ne donnent jamais d’argent directement aux victimes. Sur la base de leurs rapports d’activité pour 2022 et 2023, nous pouvons constater une modeste augmentation des contributions au Fonds pour les victimes de la torture (13,393 millions de dollars US prévus pour 2023 contre 13,299 millions de dollars US reçus en 2022), et au Fonds pour les victimes de l’esclavage (2,499 millions de dollars US prévus pour 2023 contre 2,424 millions de dollars US reçus en 2022). 

Les réparations de l’ONU peuvent également découler d’un mécanisme de réparation obligatoire établi par une résolution ad hoc du Conseil de sécurité de l’ONU (CSNU). C’est le cas, par exemple, de la Commission d’indemnisation des Nations unies (CINU), créée par la résolution 687 (1991) du CSNU à la suite de l’invasion du Koweït par l’Irak en 1991. La Commission d’indemnisation a réussi à indemniser de nombreuses entités, y compris des entreprises, des États et des victimes individuelles qui ont subi des pertes au Koweït à la suite des actions de l’Irak. La Commission d’indemnisation a mis fin à ses activités le 31 décembre 2022, plus de 31 ans après sa création. Cette fermeture fait suite au respect par l’Irak de ses obligations internationales d’indemniser tous les requérants pour les pertes et dommages résultant de l’invasion du Koweït. Le dernier paiement a été effectué en janvier 2022.

B. Le Fonds au profit des victimes de la Cour Pénale Internationale

Alors que les Statuts des deux tribunaux internationaux ad hoc pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda ne prévoyaient aucun système d’indemnisation des victimes, le Statut de Rome de la Cour pénale internationale (CPI) prévoit des réparations pour les victimes de crimes relevant de la compétence de la Cour et leurs familles (art. 75) et la création d’un fonds spécial au profit des victimes et de leurs familles (art. 79(1)). Ainsi, les victimes de crimes de guerre, de crimes contre l’humanité, de génocide et du crime d’agression sont donc éligibles à des réparations.

L’article 75 du Statut de Rome précise que « [l]a Cour établit des principes applicables aux formes de réparation, telles que la restitution, l’indemnisation ou la réhabilitation, à accorder aux victimes ou à leurs ayants droit. Sur cette base, la Cour peut, sur demande, ou de son propre chef dans des circonstances exceptionnelles, déterminer dans sa décision l’ampleur du dommage, de la perte ou du préjudice causé aux victimes ou à leurs ayants droit, en indiquant les principes sur lesquels elle fonde sa décision ».

Le Fonds au profit des victimes (FPV), prévu à l’article 79(1) du Statut de Rome, a été officiellement créé par la résolution 6 de l’Assemblée des États parties (AEP) en septembre 2002. Cette résolution définit les conditions d’acceptation des contributions au Fonds, ainsi que les règles régissant sa composition et son fonctionnement.

Le FPV est administré par un conseil d’administration composé de cinq membres qui siègent à titre individuel et bénévolement. Ils sont nommés par l’AEP pour un mandat de trois ans, renouvelable une fois. La Cour peut ordonner que l’argent et les autres biens appartenant à l’accusé soient collectés par le biais d’amendes ou de confiscations pour être transférés au FPV (paragraphe 2(b) de la Résolution 6 de l’AEP). Le Fonds est également ouvert aux contributions volontaires de gouvernements, d’organisations internationales, de particuliers, d’entreprises et d'autres fonds alloués par l’AEP.

Le Règlement du FPV prévoit à l’art. 50(a)(i) que le Fonds peut entreprendre des activités et des projets visant à la réhabilitation psychologique, au soutien matériel ou à d’autres activités après avoir notifié ses intentions à la Cour (art. 50(a)(ii) du Règlement du FPV). Aucune activité ou projet administré par le Fonds ne doit préjuger d’une question à trancher par la Cour, violer la présomption d’innocence de l’accusé ou porter atteinte à un procès équitable et impartial (art. 50(a)(ii) du Règlement du FPV).

Selon les informations disponibles dans le rapport de juin 2022 , le FPV a mené 20 projets d’assistance en République centrafricaine, en Côte d’Ivoire, en République Démocratique du Congo, au Mali et en Ouganda, avec le lancement de nouveaux programmes d’assistance en Géorgie, au Kenya et au Mali pour lesquels des partenaires de mise en œuvre ont déjà été sélectionnés. Ces projets d’assistance ont permis de toucher environ 418 000 victimes de crimes relevant de la compétence de la Cour au cours de l’année 2021. 

Pour la période 2023-2025, le Fonds envisage de poursuivre son soutien en République centrafricaine, en Côte d’Ivoire, en République démocratique du Congo, en Géorgie, au Kenya, au Mali et en Ouganda. 

En 2023, le budget approuvé pour le FPV était de 3,88 905 millions d’euros. Les principaux pays donateurs du Fonds entre 2004 et 2020 sont la Belgique, la Finlande, l’Irlande, les Pays-Bas, la Suède et le Royaume-Uni.  

Cependant, les activités du Fonds ne sont pas comparables aux réparations judiciaires pour les victimes. Les programmes du Fonds sont souvent distincts des jugements de la CPI. Ils ont souvent lieu pendant la phase préliminaire de la procédure, lorsque la Cour enquête sur la situation dans le pays. En effet, le Fonds joue un double rôle : d’une part, il sert d’instrument de la Cour pour la distribution des réparations et, d’autre part, c’est un organe indépendant qui peut utiliser les ressources au profit des victimes en dehors des décisions de la Cour. Les contributions volontaires peuvent être affectées par les donateurs mais ne doivent pas aboutir à une répartition manifestement inéquitable des fonds et des biens entre les différents groupes de victimes (ICC-ASP/4/Res.3).

➔ Cour pénale internationale

En théorie, les réparations ordonnées par la CPI peuvent être accordées sur une base individuelle ou collective. Elles peuvent être imputées directement à la charge d’une personne jugée coupable ou payées par l’intermédiaire du Fonds dans le cas où la personne condamnée est déclarée indigente (ce qui a été le cas dans les cinq affaires dans lesquelles des réparations ont été ordonnées par la CPI jusqu’à présent). Les réparations peuvent être versées aux victimes directement ou par le biais d’organisations internationales ou nationales approuvées par le FPV. Afin de faciliter la procédure pour les victimes, la CPI a élaboré un formulaire-type a utiliser pour les demandes de réparations. Il convient de noter que les fonds dont dispose le FPV sont limités et dépendent des dons. Cela limite donc la capacité du FPV à mettre en œuvre les ordonnances de réparation, comme l’a démontré la récente affaire Ongwen, dans laquelle la Chambre de première instance IX de la CPI a rendu l’ordonnance de réparation la plus importante à ce jour (plus de 52 millions d’euros pour un total de 49 772 victimes). Dans l’ordonnance de réparation, les juges ont noté que le FPV devrait entreprendre d’importants efforts de collecte de fonds auprès d’États, d’organisations, d’entreprises et de particuliers pour obtenir le financement nécessaire.

Toutefois, la CPI n’est pas compétente pour obliger un État à verser des réparations aux victimes de violations graves commises par l’État ou ses agents. La CPI ne se prononce que sur la responsabilité pénale individuelle, et non sur la responsabilité de l’État. La CIJ et les cours de justice régionales sont compétentes pour statuer sur les questions de responsabilité des États.

➔Cour européenne des droits de l’homme ; Cour internationale de justice

En pratique, avant le premier jugement de la CPI à l’encontre de Thomas Lubanga Dyilo le 10 juillet 2012, l’allocation du Fonds avait deja été affectée à divers programmes d’ONGs soutenant les victimes de violences dans les zones relevant de la compétence de la CPI. Le 7 août 2012, la Chambre de première instance I de la CPI a rendu sa première décision sur la réparation des victimes de crimes de guerre et de crimes contre l’humanité commis par Thomas Lubanga Dyilo, énonçant les principes applicables à la réparation des victimes, conformément aux dispositions de l’article 75 du Statut de Rome. Elle a décidé que les réparations seraient accordées « par l’intermédiaire » du Fonds.

Afin d’évaluer le préjudice subi par les victimes, le Fonds a mis en place des consultations avec les victimes et leurs communautés dans les localités de l’Ituri (RDC) affectées par ces crimes. À la suite de ces évaluations, le Fonds doit mettre en œuvre des plans de réparation collective qui doivent être soumis à l’approbation de la Cour . Au 6 septembre 2023, 998 des 2 471 victimes, qui est le nombre final de victimes directes et indirectes approuvé par la Chambre de première instance, étaient inscrites au programme de réparations Lubanga . (Procureur c. Thomas Lubanga Dyilo, Affaire no. ICC-01/04-01/06, « Vingt-deuxième rapport sur la mise en œuvre des réparations collectives conformément aux décisions de la Chambre de première instance II du 21 octobre 2016, du 6 avril 2017 et du 7 février 2019 » daté du 6 septembre 2023, ICC-01/04-01/06-3559-Conf, 6 septembre 2023, para. 11). Compte tenu de la nature et de l’ampleur de ces crimes, qui ont affecté des communautés entières, la Cour a adopté une approche globale concernant l’évaluation des préjudices subis par les victimes et les formes de réparations. Elle confirme la tendance à privilégier les formes de collectives plutôt qu’individuelles de réparation, afin d’éviter le risque de stigmatisation et de discrimination des victimes. Cette logique de réparation/réhabilitation prime sur la logique d’indemnisation.

La Cour a énoncé les principes suivants dans l’affaire Lubanga (Procureur c. Thomas Lubanga Dyilo, affaire no. ICC-01/04-01/06, Décision établissant les principes et procédures applicables aux réparations, 7 août 2012, paras. 185-197) :

1. Le droit à réparation est un droit de l’homme fondamental bien établi (para.185).
2. Les victimes devraient être traitées de façon juste et équitable, qu’elles aient pris part ou non au procès. Les besoins de toutes les victimes devraient être pris en compte et en particulier ceux des enfants, des personnes âgées, des personnes handicapées et des victimes de violences sexuelles ou sexistes. Les victimes devraient être traitées avec humanité et respect pour leur dignité, leurs droits de l’homme, leur sécurité et leur bien–être. Les mesures de réparations devraient être accordées et mises en œuvre sans aucun caractère discriminatoire tel que l’âge, l’ethnie ou le sexe. Les réparations devraient éviter la stigmatisation des victimes et leur discrimination par leurs familles et communautés (paras.187-193).
3. Les réparations peuvent être accordées aux victimes directes ou indirectes, y compris les membres de la famille de victimes directes, mais aussi les entités légales (para.194).
4.  Les réparations devraient être accessibles à toutes les victimes, en suivant une approche sensible au genre. Les victimes, leurs familles et leurs communautés devraient pouvoir participer au processus de réparation et recevoir un soutien adéquat (paras.195-196, 202).

L’application de ces principes favorisent les projets de réhabilitation communautaire plutôt que les compensations individuelles.

II. Les principes directeurs internationaux sur les réparations aux victimes

En 2001, la Commission du droit international (CDI) a adopté 59 projets d’articles sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite. Ces articles de la CDI sont considérés comme une référence clé en droit international et ont été largement cités et appliqués dans la pratique des États et par les cours et tribunaux internationaux.

En 2005, la Commission des droits de l’homme du Haut-commissariat des Nations unies aux droits de l’homme a adopté les « Principes fondamentaux et directives concernant le droit à un recours et à réparation des victimes des violations flagrantes du droit international des droits de l’homme et de violations graves du droit international humanitaire » (E/CN.4/RES/2005/35). Ceux-ci ont été approuvés par l’Assemblée générale des Nations unies en 2006 (A/RES/60/147 du 21 mars 2006). Ces principes insistent en premier lieu sur l’obligation particulière des Etats de fournir des recours adéquats aux victimes de violations qui sont le plus souvent commises par des organes et agents de l’Etat. En effet, Le fait que les violations des droits humains soient souvent perpétrées par des agents de l’État les rend plus difficile à sanctionner et accroit la vulnérabilité des victimes. Les principes des Nations unies insistent sur la nécessité d’inclure dans la législation nationale des dispositions appropriées sur l’interdiction et la répression des violations commises par des agents de l’État, la formation du personnel chargé de la sécurité et des fonctions judiciaires, l’accès à l'information pour les victimes, la protection des victimes contre les représailles, les garanties contre la répétition de tels actes, et les règles et procédures permettant la réparation des préjudices subis. Ces principes affirment que « conformément au droit interne et au droit international, et compte tenu des circonstances individuelles, les victimes de violations flagrantes du droit international des droits de l'homme et de violations graves du droit international humanitaire devraient, selon qu'il conviendra et proportionnellement à la gravité de la violation et aux circonstances de chaque cas, bénéficier d'une réparation pleine et effective » (principe 18). La réparation peut prendre plusieurs formes : restitution, indemnisation, réadaptation, satisfaction et garanties de non-répétition (principes 19 à 23). La restitution doit, dans la mesure du possible, rétablir la victime dans la situation qui était la sienne avant la commission des violations flagrantes du droit international des droits humains des violations graves du DIH. La restitution peut inclure le rétablissement de la liberté, la jouissance des droits humains, de l’identité, de la vie familiale et de la citoyenneté, le retour au lieu de résidence, le rétablissement de l’emploi et la restitution des biens.

Une indemnisation devrait être accordée pour tout dommage résultant de violations flagrantes qui se prête à une évaluation économique, de manière appropriée et proportionnée à la gravité de la violation et aux circonstances de chaque cas. Ces principes encouragent également les Etats à développer des moyens d’informer le grand public, et en particulier, les victimes de violations flagrantes du droit international des droits humains et de violations graves du DIH, des services auxquels elles peuvent avoir accès (services juridiques, médicaux, psychologiques, sociaux, administratifs, etc.).

À la lumière des instruments internationaux et de la pratique, on peut dire que les principes de réparation pour les victimes de violations du DIH et des droits humains sont toujours liés à la responsabilité de l'État, qui comprend l’obligation d'indemniser un autre État pour un comportement international illicite. Si le droit international reconnaît que ces principes s’appliquent entre États, il considère qu’ils ne créent pas de droit individuel à réparation contre des États tiers. Les procédures individuelles ne peuvent être engagées que par des tribunaux nationaux pour des dommages causés à des individus par leurs propres autorités nationales. C’est ce qu'a confirmé un arrêt de la CIJ en 2012 dans le cadre d’un différend entre l’Allemagne et l’Italie concernant l’indemnisation des victimes du nazisme. La CIJ a réaffirmé qu’elle ne pouvait pas établir l’existence, en droit international, d’un droit individuel à réparation directement opposable aux États tiers par les victimes de violations du DIH.

III. Compensation par les juridictions régionales des droits humains 

Au niveau régional, les conventions relatives aux droits humains consacrent explicitement le principe du droit à la réparation pour les victimes, ainsi que l’obligation pour les États de garantir des recours judiciaires effectifs aux victimes de violations des droits humains. Les cours européennes, interaméricaines et africaines des droits humains peuvent obliger les États à accorder des réparations aux victimes de violations des droits humains. Le montant de l’indemnisation est déterminé par le juge régional (art. 13 de la Convention européenne des droits de l’homme et des garanties fondamentales, art. 25 et 63(1) de la Convention interaméricaine des droits de l’homme, art. 28(h) et 45 du Protocole de 2008 sur le statut de la Cour africaine de justice et des droits de l’homme, et art. 3(2) du Protocole additionnel de 2005 de la Cour de justice de la CEDEAO). L’État doit indemniser financièrement les victimes pour le préjudice qu’il a causé. Les jugements de ces tribunaux sont contraignants pour les États.

Il ne s’agit pas dans ce cas d’un mécanisme de solidarité internationale à l’égard des victimes. Ce système de compensation qui fonctionne par l’intermédiaire de tribunaux régionaux vise à rendre les États responsables des dommages qu’ils causent aux individus.