L’excuse de fonctions officielles

Il n’existe aucun texte de droit international qui reconnaisse les immunités des chefs d’État et de gouvernement. Au niveau international, les immunités des chefs d’État et de gouvernement résultent de la coutume et s’apparentent aux immunités diplomatiques. Cette coutume est toujours par définition susceptible d’évolution comme l’ont prouvé en 1999 les différentes décisions rendues par les justices britannique et espagnole sur le cas de l’ancien président du Chili, Augusto Pinochet, ainsi que la mise en accusation du chef d’État yougoslave Slobodan Milosevic par le TPIY ou la condamnation de l’ancien président libérien Charles Taylor par le Tribunal spécial pour la Sierra Leone en mai 2004. Le régime d’immunité et de responsabilité pénale des chefs d’État et de gouvernement est en revanche très souvent prévu par des dispositions nationales dans chaque pays (en France, dans la Constitution). Ces dispositions nationales ne suffisent donc pas à empêcher que des poursuites soient intentées au niveau international contre ces personnes dans les cas limités des crimes de droit international les plus graves, tels que les crimes contre l’humanité, le génocide, les crimes de guerre et la torture.

En effet, concernant ces crimes, le droit international prévoit expressément qu’aucune immunité ne pourra être invoquée.

En vertu de l’article 27 du statut de la Cour pénale internationale, chargée de juger les auteurs des crimes de guerre, crime contre l’humanité et le génocide, la Cour est compétente pour toute personne, sans distinction fondée sur l’exercice de fonctions officielles. En particulier, les dirigeants tels que les chefs d’État et de gouvernement, les membres de gouvernement ou les parlementaires, les représentants élus ou les fonctionnaires ne pourront jamais tirer argument de leurs fonctions ou de leur statut pour échapper à leur responsabilité pénale ou pour demander à bénéficier de circonstances atténuantes durant leur procès.

Cet article confirme les principes énoncés par la jurisprudence du tribunal de Nuremberg et par les tribunaux pénaux internationaux sur le Rwanda et l’ex-Yougoslavie et leur donne une valeur juridique permanente et obligatoire. Il confirme également les dispositions déjà prévues à ce sujet dans plusieurs conventions spécifiques :

• les Conventions de Genève de 1949 à l’encontre des auteurs de violations graves du droit humanitaire ;
• la Convention de 1948 contre le génocide pour les auteurs d’un tel crime ;
• la Convention de 1984 contre la torture pour la répression de ce crime spécifique.

Concernant les conflits armés, le droit humanitaire prend acte du fait qu’il serait incohérent d’engager la responsabilité pénale des individus si on exonère celle de leurs supérieurs hiérarchiques et des personnes exerçant des fonctions officielles. Le droit humanitaire renforce la responsabilité pénale des supérieurs hiérarchiques en cas de crime de guerre. Il organise ainsi le devoir de désobéissance aux ordres injustes.

Dans un arrêt très controversé adopté le 14 février 2002, dans le cadre d’une affaire opposant la République démocratique du Congo à la Belgique, la Cour internationale de justice (CIJ) a toutefois conclu qu’un ministre des Affaires étrangères en exercice bénéficie d’une immunité de juridiction pénale et d’une inviolabilité totale à l’étranger, en vertu du droit international coutumier. Sa poursuite, son arrestation ou sa détention par des tribunaux nationaux étrangers sont donc impossibles, pendant toute la durée de sa charge, que le ministre soit présent à l’étranger à titre officiel ou privé, qu’il s’agisse d’actes accomplis avant sa nomination comme ministre, d’actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions ou d’actes officiels ou privés. La portée de cette décision est pour l’instant limitée à la fonction de ministre des Affaires étrangères. Elle ne couvre en l’espèce que les procédures devant les juridictions nationales étrangères dans la cadre de la compétence universelle et ne s’applique pas aux actions menées par la Cour pénale internationale.

Dans une décision de février 2012, la Cour internationale de justice a précisé la portée de cette décision en clarifiant la distinction et l’articulation entre les règles du droit pénal et celles relatives à la responsabilité de l’État (Allemagne c. Italie ; Grèce (intervenant), CIJ, jugement du 3 février 2012, voir infra Jurisprudence).

Les immunités diplomatiques

Elles sont fixées par la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques du 18 avril 1961, entrée en vigueur en 1964 et à laquelle sont parties 190 États. Parmi les nombreuses immunités qui protègent les diplomates, on peut citer :

• l’immunité d’arrestation et de détention (art. 29) : c’est-à-dire que la personne du diplomate est inviolable. Il ne peut ni être arrêté ni être détenu ;
• l’immunité de juridiction (art. 31) : un diplomate ne peut être poursuivi par aucun tribunal du pays dans lequel il est en mission. Cette garantie s’applique quelle que soit la gravité des faits (crime ou délit), que les actes reprochés aient été commis ou non dans l’exercice des fonctions. L’article 31 précise en outre que le diplomate n’est pas obligé de donner son témoignage. L’immunité de juridiction peut toutefois être levée par l’État du diplomate (art. 32).

Une partie de la doctrine prône que l’immunité de juridiction ne s’étend pas aux crimes les plus graves, c’est-à-dire aux crimes contre la paix, crimes de guerre et crimes contre l’humanité. La Convention de Vienne de 1961 et la Convention des Nations unies de 1946 posent pourtant que l’immunité est générale ;

• l’inviolabilité de la demeure et des biens (art. 30) : cette protection, similaire à celle accordée aux locaux de la mission diplomatique, interdit de procéder à des fouilles, saisies ou perquisitions dans la demeure du diplomate. L’inviolabilité s’applique aussi à la correspondance, aux documents et aux biens. Le terme de « biens » désigne une multitude d’éléments, comme les bagages, le véhicule, le salaire, etc.

Ces prérogatives sont reconnues au diplomate lorsqu’il a été accrédité auprès de l’État hôte, c’est-à-dire que le nom du diplomate figure sur la liste des personnes effectivement considérées comme telles par cet État.

Les immunités du personnel des Nations unies

Elles sont prévues par la Convention sur les privilèges et immunités des Nations unies du 13 février 1946, ratifiée par 161 États en juin 2015. Il s’agit de mettre le personnel de l’ONU à l’abri des pressions nationales pour garantir l’aspect exclusivement international de sa mission, conformément à l’article 100 de la Charte des Nations unies.

Ces immunités se limitent aux fonctionnaires et experts de l’ONU au sens strict. Le personnel de terrain des diverses agences humanitaires de l’ONU est constitué en majorité d’agents contractuels ; ils ne sont donc pas couverts par la Convention de 1946. Le personnel des institutions spécialisées des Nations unies bénéficie quant à lui du régime fixé par la convention sur les privilèges et immunités des institutions spécialisées du 21 novembre 1947, ratifiée par 127 États.

La Convention de 1946 offre les immunités suivantes :

• les fonctionnaires de l’ONU bénéficient entre autres de l’immunité de juridiction, mais uniquement pour les actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions (art. 5, section 18). Ils bénéficient aussi de l’immunité d’arrestation et de détention. Cette garantie n’est pas prévue par la Convention de 1946. C’est la Convention sur la prévention et la répression des infractions contre les personnes jouissant d’une protection internationale du 14 décembre 1973 qui a comblé cette lacune. Cette convention est entrée en vigueur le 20 février 1977. 178 États y étaient parties en juin 2015 ;
• les experts de l’ONU jouissent de l’immunité d’arrestation et de détention pendant la durée de leur mission. Ils bénéficient également de l’immunité de juridiction pour les actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions. Cette immunité continue de s’appliquer même après que ces personnes ont cessé leur mission (art. 6, section 22) ;
• le secrétaire général et tous les sous-secrétaires généraux de l’ONU jouissent des immunités accordés aux diplomates, en plus des immunités prévues pour les fonctionnaires des Nations unies par la Convention de 1946 (art. 5, section 19).

Les immunités des membres des opérations de maintien de la paix

Le régime d’immunités prévu pour les membres des forces de maintien de la paix est régi par leur statut. Ce statut est détaillé dans l’accord passé entre l’ONU et le pays dans lequel se déroule l’opération. Le modèle d’accord sur le statut des forces de maintien de la paix prévoit plusieurs régimes :

• le représentant spécial, le commandant de l’élément militaire de l’opération de maintien de la paix, le chef de la police civile et les collaborateurs de haut rang du représentant spécial et du commandant jouissent des immunités diplomatiques ;
• les observateurs militaires, les membres de la police civile de l’ONU et les agents civils non fonctionnaires bénéficient des immunités prévues pour les experts ;
• le personnel militaire des contingents nationaux affecté à l’élément militaire de l’opération de maintien de la paix jouit de l’immunité de juridiction pour les actes commis dans l’exercice de leurs fonctions. Cette immunité continue de s’appliquer même lorsqu’il ne sera plus membre de l’opération.

Le secrétaire général de l’ONU détient le pouvoir de lever l’immunité accordée à un fonctionnaire ou un expert. Il peut et doit le faire dans tous les cas où, à son avis, cette immunité empêcherait que justice soit faite et où elle pourra être levée sans porter préjudice aux intérêts de l’ONU. Le Conseil de sécurité des Nations unies a le droit de lever l’immunité du secrétaire général (Convention de 1946, art. 5, section 20 et art. 6, section 23).

L’immunité juridictionnelle des États

L’immunité juridictionnelle des États est encadrée par la Convention européenne sur l’immunité des États, adoptée par le Conseil de l’Europe à Bâle le 16 mai 1972, ainsi que par la Convention des Nations unies sur l’immunité juridictionnelle des États et de leurs biens, adoptée le 2 décembre 2004. Ces conventions prévoient notamment qu’un État ne peut invoquer l’immunité de juridiction devant un tribunal d’un autre État lorsque la procédure concerne la réparation d’un préjudice corporel ou matériel résultant d’un fait survenu sur le territoire de l’État du for et que l’auteur du dommage y était présent au moment où ce fait est survenu (Convention européenne art. 11 ; Convention des Nations unies art. 12). La Convention européenne prévoit par ailleurs que les immunités ou privilèges dont un État contractant jouit en ce qui concerne tout acte ou omission de ses forces armées ou en relation avec celles-ci, lorsqu’elles se trouvent sur le territoire d’un autre État contractant, restent en vigueur en tout temps (art. 31).

L’application de ces conventions reste cependant limitée de par le faible nombre des États les ayant ratifiées. La Convention européenne n’a en effet été ratifiée que par huit États en avril 2013. Il s’agit de l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, Chypre, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Suisse. Par ailleurs, la Convention des Nations unies n’est pas encore entrée en vigueur, ayant besoin pour cela d’avoir été ratifiée par au moins 30 États. Or, en juin 2015, elle n’avait été ratifiée que par 18 États ; l’Arabie Saoudite, l’Autriche, l’Espagne, la Finlande, la France, la Lettonie, le Liechtenstein la République islamique d’Iran, l’Italie, le Japon, le Kazakhstan, le Liban, la Norvège, le Portugal, la République Tchèque, la Roumanie, la Suède et la Suisse.

Il existe également un projet de convention interaméricaine sur les immunités juridictionnelles des États, qui avait été approuvé par le Comité juridique interaméricain le 21 janvier 1983, mais qui n’est jamais entré en vigueur.