Fonds spéciaux d’indemnisation internationale

Pendant longtemps, les tribunaux nationaux étaient seuls compétents dans ce domaine. Compte tenu de l’implication fréquente des États dans ces violations graves, des mécanismes ad hoc tels que les commissions de vérité et de réconciliation ou des fonds internationaux d’indemnisation ont été encouragés dans le cadre des Nations unies. Il existe notamment deux fonds de ce type, celui pour les victimes de la torture et celui pour les victimes des formes contemporaines d’esclavage, créés respectivement en 1981 et 1991 par l’Assemblée générale de l’ONU. Ces fonds sont alimentés essentiellement par des contributions volontaires d’États, mais ils sont ouverts également aux contributions des organisations non gouvernementales, des individus et des autres acteurs du secteur privé. Chaque fonds est géré par le Haut-Commissariat des Nations unies pour les droits de l’homme et un conseil d’administration de cinq personnes, nommées pour trois ans renouvelables par le secrétaire général de l’ONU. C’est ce conseil qui débloque les sommes d’argent, après étude des projets soumis par des ONG qui travaillent au profit des victimes de la torture ou de l’esclavage. Les ONG sont le vecteur obligatoire de l’aide accordée par les fonds, qui ne versent donc jamais d’argent directement aux victimes. Sur la base des rapports d’activité de ces fonds pour l’année 2007, on note une baisse des contributions versées au Fonds pour les victimes de la torture depuis 2004 contre une nette hausse des contributions versées depuis 1998 au Fonds pour la lutte contre les formes contemporaines d’esclavage.

Alors que les statuts des deux tribunaux internationaux ad hoc pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda ne prévoyaient aucun système d’indemnisation des victimes, le statut de la Cour pénale internationale (art. 75), adopté en juillet 1998 et entré en vigueur le 1er juillet 2002, prévoit la possibilité d’indemniser les victimes de crimes de guerre, de crimes contre l’humanité et de génocide (art. 75) ainsi que la création d’un Fonds au profit des victimes et de leur famille (FPV, art. 79.1).

L’article 75 du statut de la CPI précise que « la Cour établit des principes applicables aux formes de réparation, telles que la restitution, l’indemnisation ou la réhabilitation, à accorder aux victimes ou à leurs ayants droit. Sur cette base, la Cour peut, sur demande, ou de son propre chef dans des circonstances exceptionnelles, déterminer dans sa décision l’ampleur du dommage, de la perte ou du préjudice causé aux victimes ou à leurs ayants droit, en indiquant les principes sur lesquels elle fonde sa décision ».

L’indemnisation apparaît donc comme une forme possible, parmi d’autres, de réparation du préjudice subi par les victimes.

La création d’un Fonds au profit des victimes (FPV), prévue par l’article 79.1 du statut de Rome, a officiellement été décidée en septembre 2002 par la résolution 6 de l’Assemblée des États parties. Celle-ci fixe les conditions et les règles de réparation du préjudice subi par les victimes et leurs familles par la communauté internationale, en marge des capacités d’indemnisation directe par les individus condamnés. Ce fonds est administré par un conseil de direction composé de cinq membres indépendants, élus par l’Assemblée des États parties pour un mandat de trois ans renouvelable une fois. Ce fonds n’est donc pas sous le contrôle direct de la Cour et des juges. Il est alimenté par des contributions volontaires versées par les États membres, des organisations internationales, des individus ainsi que par d’autres fonds alloués par l’Assemblée des États parties. Il peut également recevoir le produit des amendes et des biens confisqués aux accusés, sur décision de la Cour.

En avril 2013, le FPV dirigeait 31 projets sur les 34 approuvés par la Cour, dont treize en République démocratique du Congo (RDC) et seize dans le nord de l’Ouganda, dont ont bénéficié environ 80 000 victimes de crimes relevant de la compétence de la Cour.En novembre 2010, le montant total des contributions volontaires s’élevait approximativement à 5,8 millions d’euros, parmi lesquels environ 4,45 millions d’euros ont été alloués aux activités en RDC et au nord de l’Ouganda depuis 2007-2008. 1,35 million d’euros ont par ailleurs été alloués aux activités menées en RCA (600 000 euros) et à tout ordre potentiel de la Cour pour réparations (750 000 euros). Les dix principaux donateurs sont l’Allemagne, le Royaume-Uni, la Suède, la Finlande, La Norvège, les Pays-Bas, l’Irlande, le Danemark et la France. Les activités du fonds ne sont pas assimilables à une indemnisation judiciaire des victimes. En effet, les programmes du fonds sont très largement déconnectés des jugements rendus par la CPI. Ces programmes interviennent pour l’instant dans la phase préliminaire du procès, lors de l’examen par la Cour des situations dans les différents pays concernés.

En théorie, les indemnités peuvent être accordées à titre individuel ou à titre collectif. Elles peuvent être imputées directement à la charge d’une personne jugée coupable ou payées par l’intermédiaire du fonds. Elles peuvent être versées aux victimes directement ou par le biais d’organisations internationales ou nationales agréées par le fonds. Pour faciliter les démarches des victimes, la Cour a mis en place un formulaire type qui pourra être utilisé pour les demandes de réparations. En revanche, la CPI n’a pas compétence pour condamner un État à payer des réparations aux victimes de violations graves commises par ce dernier ou par ses agents. Elle n’agit que dans le cadre de la responsabilité pénale individuelle des auteurs de violations, et ne peut pas mettre en cause la responsabilité de l’État. La mise en cause de la responsabilité de l’État relève par contre de la compétence de la Cour internationale de justice (CIJ) et de certaines cours de justice régionales.

Cour pénale internationale (CPI) ▸ Cour internationale de justice (CIJ) ▸ Cour européenne des droits de l’homme

En pratique, avant la première condamnation de la Cour pénale internationale, prononcée à l’encontre de Thomas Lubanga Dyilo, les crédits du fonds étaient majoritairement destinés aux programmes des ONG soutenant les victimes de violences dans les domaines de préoccupation de la Cour. Le 7 août 2012, la Chambre de première instance I de la CPI a rendu le premier jugement concernant les réparations pour les victimes de crimes de guerre et crimes contre l’humanité commis par Thomas Lubanga Dyilo et a fixé les principes applicables à la réparation des victimes conformément aux dispositions de l’article 75 de son statut.

La Chambre a décidé que les réparations seraient accordées « par l’intermédiaire » du Fonds au profit des victimes (FPV). Afin d’évaluer le préjudice subi par les victimes, le fonds a mis en place des consultations avec les victimes et leurs communautés dans les localités de l’Ituri (RDC) affectées par les crimes. Suite à ces évaluations, le fonds mettra en place des plans de réparations collectives qui seront soumis à la Cour pour approbation. En septembre 2012, seulement 85 victimes avaient déposé une demande en réparation dans l’affaire Lubanga. Compte tenu de la nature et de l’ampleur des crimes affectant des communautés entières, la Cour a adopté une approche inclusive concernant l’évaluation des préjudices et les formes de réparations. Elle confirme la tendance vers des formes de réparation collectives plutôt qu’individuelles, pour éviter à la fois les risques de stigmatisation et de discrimination entre les victimes. C’est donc une logique de réparation-réhabilitation qui prime sur celle de l’indemnisation. À cet effet, la Cour affirme les principes suivants (ICC-01/04-01/06, Procureur c. Thomas Lubanga Dyilo, Decision establishing the principles and procedures to be applied to reparations , § 185-197) :

1. Le droit à réparation est un droit de l’homme fondamental bien établi (§ 185).
2. Les victimes devraient être traitées de façon juste et équitable, qu’elles aient pris part ou non au procès. Les besoins de toutes les victimes devraient être pris en compte et en particulier ceux des enfants, des personnes âgées, des personnes handicapées et des victimes de violences sexuelles ou sexistes. Les victimes devraient être traitées avec humanité et respect pour leur dignité, leurs droits de l’homme, leur sécurité et leur bien-être. Les mesures de réparations devraient être accordées et mises en œuvre sans aucun caractère discriminatoire tel que l’âge, l’ethnie ou le sexe. Les réparations devraient éviter la stigmatisation des victimes et leur discrimination par leurs familles et communautés (§ 187-193).
3. Les réparations peuvent être accordées aux victimes directes ou indirectes, y compris les membres de la famille de victimes directes, mais aussi les entités légales (§ 194).
4. Les réparations devraient être accessibles à toutes les victimes, en suivant une approche sensible au genre. Les victimes, leurs familles et leurs communautés devraient pouvoir participer au processus de réparation et recevoir un soutien adéquat (§ 195-196, 202).

Principes internationaux de réparation

En 2005, la Commission des droits de l’homme du Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de l’homme a adopté les « Principes fondamentaux et directives concernant le droit à un recours et à réparation des victimes des violations flagrantes du droit international des droits de l’homme et de violations graves du droit international humanitaire » (E/CN.4/RES/2005/35). Ceux-ci ont été approuvés par l’Assemblée générale des Nations unies en 2006 (A/RES/60/147 du 21 mars 2006). Ces principes insistent en premier lieu sur l’obligation particulière des États de fournir des recours adéquats aux victimes de violations qui sont le plus souvent commises par des organes et agents de l’État. En effet, c’est cette spécificité des violations des droits de l’homme qui rend leur sanction difficile et accroît la vulnérabilité des victimes. Les principes internationaux insistent donc sur la nécessité d’inclure dans le droit national les dispositions utiles à l’interdiction et à la sanction de ces actes, la formation du personnel ayant des fonctions officielles sécuritaires et judiciaires, l’accès à l’information des victimes, la protection des victimes contre les représailles, les garanties contre la répétition de ces actes ou pratiques du fait des organes et agents de l’État, et les règles et procédures permettant la réparation du préjudice subi. Ils affirment que la réparation pleine et effective doit être assurée dans tous les cas et être proportionnée à la gravité de la violation. Ces principes précisent les diverses formes que peut prendre cette réparation : restitution, indemnisation, réadaptation, satisfaction et garanties de non-répétition (principes 19 à 23 de la résolution 2005/35). La restitution devrait, dans la mesure du possible, rétablir la victime dans la situation originale qui existait avant que les violations flagrantes ne se soient produites. Cela implique par exemple : la restauration de la liberté, la jouissance des droits de l’homme, de l’identité, de la vie de famille et de la citoyenneté, le retour sur le lieu de résidence et la restitution de l’emploi et des biens.

Une indemnisation devrait être accordée pour tout dommage résultant de violations flagrantes qui se prête à une évaluation économique, selon qu’il convient et de manière proportionnée à la gravité de la violation et aux circonstances de chaque cas.

Ces principes encouragent également les États à informer le public, et particulièrement les victimes de violations flagrantes de droits de l’homme ou de droit international humanitaire, des droits et services qui leurs sont disponibles au nom du droit au recours (services médicaux, psychologiques, juridiques, etc.).

À la lumière des textes et de la pratique internationaux, les principes de réparation destinés aux victimes restent directement rattachés et soumis à la responsabilité de l’État, qui inclut son obligation de réparation en cas de comportement internationalement illicite. Le droit international reconnaît ces principes mais ne crée pas de droit individuel à l’indemnisation. Celui-ci ne peut être mis en œuvre qu’au niveau des tribunaux nationaux.

Ceci est confirmé par une décision rendue en 2012 par la Cour internationale de justice dans un différend opposant l’Allemagne à l’Italie sur l’indemnisation des victimes du nazisme. La Cour a précisé qu’elle ne se prononcerait pas sur l’existence d’un droit individuel à réparation directement opposable et qui serait conféré par le droit international aux victimes de violations du droit humanitaire. Mais elle a affirmé que, « pendant un siècle, la quasi-totalité des traités de paix ou règlement d’après guerre ont reflété le choix soit de ne pas exiger le versement d’indemnités, soit de recourir à titre de compensation au versement d’une somme forfaitaire. Compte tenu de cette pratique, il est difficile d’apercevoir en droit international une règle imposant une indemnisation complète pour chacune des victimes, dont la communauté internationale des États dans son ensemble s’accorderait à estimer qu’elle ne peut souffrir d’aucune dérogation » (Immunités juridictionnelles de l’État (Allemagne c. Italie ; Grèce (intervenant), CIJ, jugement du 3 février 2012, § 94 et 108).

L’indemnisation par les cours régionales relatives aux droits de l’homme

Au niveau régional, les conventions relatives aux droits de l’homme posent de façon explicite le principe du droit à l’indemnisation dans le cadre de l’obligation des États de garantir des recours judiciaires effectifs aux victimes de violations des droits de l’homme. Les Cours européenne, interaméricaine et africaine des droits de l’homme (Cour africaine de justice et des droits de l’homme et Cour de justice de la CEDEAO) peuvent décider dans leurs jugements d’octroyer des indemnisations aux victimes des violations en condamnant l’État concerné à payer aux victimes des réparations dont le montant est établi par le juge régional (art. 13 de la Convention européenne, art. 25 et 63 de la Convention interaméricaine, art. 7 de la Charte africaine des droits de l’homme et art. 28.h et 45 du protocole portant statut de la Cour africaine de justice et des droits de l’homme de 2008, et art. 3.2 du protocole supplémentaire au Protocole relatif à la Cour de justice de la CEDAO de 2005). Dans ce cas, c’est l’État national qui est tenu de réparer financièrement les dommages qu’il a lui-même causés aux victimes. Il y est contraint par la décision de justice du juge régional, qui fixe le montant de l’indemnisation. Il ne s’agit pas dans ce cas d’un mécanisme large de solidarité internationale mais d’une mise en cause judiciaire de la responsabilité de l’État dans les préjudices subis par les individus.

Cour pénale internationale (CPI) ▸ Cour européenne des droits de l’homme ▸ Cour et Commission interaméricaines des droits de l’homme ▸ Commission et Cours africaines des droits de l’homme ▸ Recours individuels ▸ Droits de l’homme