Personnes déplacées

Les conflits et les autres situations de tensions politiques ou économiques occasionnent fréquemment des mouvements de population fuyant les persécutions ou la violence. Le droit applicable aux individus varie selon qu’ils aient ou non traversé une frontière internationale. Si les individus ont traversé une frontière internationale, ils sont considérés comme des réfugiés et sont couverts par le droit des réfugiés. S’ils ne franchissent pas une frontière internationale, ils sont qualifiés de personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays.

Lorsque les personnes déplacées le sont en raison d’un conflit armé, elles bénéficient du statut de protection des civils accordé par le droit international humanitaire (DIH). Si l’existence d’un conflit n’a pas été reconnue, ils peuvent bénéficier d’une assistance internationale mais pas d’une protection internationale en tant que telle.

Selon le Centre de surveillance des déplacements internes, les conflits, les violences et les catastrophes naturelles ont provoqué un total de 83.4 millions de nouveaux déplacés internes dans le monde en 2024. Parmi les 83.4 millions de nouvelles personnes déplacées internes enregistrées en 2024, 74.3 millions sont le résultat de conflits armés et de violences et 9.8 millions ont été causées par des catastrophes naturelles. Le nombre de personnes déplacées est en augmentation et leur situation constitue un défi immense en termes d’assistance, mais aussi de protection, car elles restent sous la tutelle juridique de leur propre pays, sans statut international de protection (à l’exception des civils victimes d’un conflit armé, si une telle situation est éventuellement reconnue).

La plupart des États tendent à faire tout ce qui est en leur pouvoir pour éviter les flux massifs d’individus à travers leurs frontières, que ce soit en raison d’un conflit armé ou d’autres situations de violence. Les pays voisins perçoivent souvent l’afflux massif de population traversant les frontières comme une menace pour leur sécurité nationale. Le Conseil de sécurité des Nations unies (ONU) a même qualifié cette situation de menace pour la paix et la sécurité internationales lors de l’exode massif du peuple kurde qui a tenté de fuir l’Irak vers la Turquie en 1991. Ces personnes n’ont pas pu franchir la frontière et sont restées bloquées dans les montagnes kurdes. Bien que les victimes de persécutions ou de conflits armés aient le droit de fuir le pays où elles craignent pour leur vie, le cadre international de l’aide humanitaire se concentre sur l’accès aux populations dans les zones touchées par un ou plusieurs conflits armés. L’accès humanitaire tente de limiter les mouvements de population à travers les frontières afin d’éviter que les conflits armés ne se propagent au-delà des frontières.

I. Une responsabilité internationale insuffisante pour les personnes déplacées 

Alors que les réfugiés relèvent du mandat du Haut-Commissariat aux réfugiés (HCR), il n’existe pas d’institution internationale dotée d’un mandat général ou de moyens suffisants pour protéger et aider concrètement les personnes déplacées à l’intérieur de leur propre État. Pourtant, nombre de ces personnes ont les mêmes besoins d’assistance et de protection que les réfugiés.

Le mandat du HCR a été élargi au cas par cas à plusieurs reprises par l’Assemblée générale de l’ONU (AG ONU), notamment dans sa résolution 53/125 (1998), pour lui permettre de prendre en charge des situations de personnes déplacées. Avec l’accord d’un gouvernement, le HCR peut mettre en place des programmes d’assistance matérielle pour les personnes déplacées, mais il n’existe pas d’instrument juridique universel permanent visant à protéger les individus dans de telles situations. Le rôle protecteur du HCR dépend donc entièrement de la négociation et du contenu des accords ad hoc à être signés avec le gouvernement concerné. Cela signifie que les actions du HCR, et toute forme de protection destinée à ces populations, dépendent largement de la bonne volonté des États. En 2001, le HCR a recentré ses opérations et son mandat sur les réfugiés. Il limite désormais son action aux déplacés internes dans les situations où les conditions suivantes sont réunies : le Secrétaire général de l’ONU a explicitement demandé au HCR d’intervenir par l’intermédiaire du Bureau de la coordination des affaires humanitaires (OCHA), lorsque des moyens supplémentaires sont accordés ; le pays concerné a donné son accord à l’action, de sorte qu’une sécurité adéquate est assurée.

Un poste de représentant spécial auprès du secrétaire général de l’ONU a été créé en 1992 pour suivre spécifiquement la question des personnes déplacées. M. Francis Deng a été le premier représentant spécial nommé. Il a compilé les règles du DIH, des droits humains et du droit des réfugiés applicables aux personnes déplacées. En 1996, le représentant spécial a compilé et analysé les normes internationales applicables aux situations de déplacement. L’étude a montré qu’en raison des lacunes dans la législation existante, certains besoins des personnes déplacées en matière de protection et d’assistance n’étaient pas couverts. L’Assemblée générale et la Commission des droits de l’homme de l’ONU ont demandé au représentant spécial de rédiger un ensemble de principes directeurs sur le déplacement interne, visant à clarifier et à consolider les droits des personnes déplacées.

Les principes directeurs relatifs aux personnes déplacées ont été adoptés lors de la session de 1998 de la Commission des droits de l’homme de l’ONU (aujourd’hui Conseil des droits de l’homme de l’ONU). Les trente principes reflètent les droits humains et le DIH, réaffirmant les normes existantes et les adaptant aux besoins des personnes déplacées. Bien qu’ils ne soient pas juridiquement contraignants, le Comité permanent inter organisations et OCHA ont recommandé à plusieurs reprises que ces principes soient appliqués dans le cadre du dialogue avec les gouvernements et de la fourniture d’une assistance aux personnes déplacées.

Au fil des ans, l’autorité juridique des principes directeurs s’est consolidée et des signes indiquent qu’ils sont en train d’émerger en tant que droit coutumier international. Ils ont été unanimement reconnus par les États comme un cadre important lors du sommet mondial de New York en 2005. En mars 2010, la résolution 64/162 de l’AG ONU a reconnu que « la protection des personnes déplacées s’est trouvée renforcée du fait que les normes spécifiques et afférentes ont été recensées, réaffirmées et regroupées, en particulier dans les Principes directeurs relatifs aux personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays ». Bien qu’il ne s’agisse pas d’un instrument international contraignant, ces normes sont traduites dans certaines législations nationales et dans deux conventions régionales africaines.

En novembre 2006, la Conférence internationale sur la région des Grands Lacs a adopté le Protocole sur la protection et l’assistance à apporter aux personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays, contraignant les 11 Etats membres de la Conférence à incorporer les Principes directeurs dans leur droit interne. Ces États sont Angola, Burundi, République centrafricaine, Congo, République Démocratique du Congo, Kenya, Ouganda, Rwanda, Soudan, Tanzanie et Zambie.

Le 23 octobre 2009, l’Union Africaine a signé la Convention sur la protection et l’assistance des personnes déplacées en Afrique également connue sous le nom de Convention de Kampala. En date de d’avril 2023, 40 États avaient signé la Convention et 33 l’avaient ratifié. Elle est entrée en vigueur le 6 décembre 2012. Cette nouvelle Convention avalise la définition des personnes déplacées contenue dans les Principes directeurs relatifs aux personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays (art. 1(k)) et énonce les engagements des États parties en matière de protection et d’assistance des personnes déplacées internes découlant du contenu même des Principes directeurs. La Convention de Kampala contient un certain nombre de dispositions sur les obligations générales des États parties (art. 3), qui consistent à : assurer le respect des principes d’humanité et de la dignité humaine des personnes déplacées ; à respecter et à assurer la protection des droits humains des personnes déplacées, y compris la non-discrimination et une protection égale devant la loi ; à respecter le DIH ; et à assurer l’assistance aux personnes déplacées ainsi qu’à promouvoir l’autosuffisance (art. 3). La Convention prévoit également une obligation d’assistance réciproque entre les États. En effet, dans le cas où les ressources disponibles ne permettent pas aux États d’assurer une protection et une assistance suffisantes aux personnes déplacées, ces derniers doivent coopérer et demander l’assistance des organisations internationales et humanitaires. La Convention dispose également les motifs d’intervention (art. 8) dans le cas de crimes de guerre, génocide et crimes contre l’humanité conformément aux dispositions pertinentes de la charte de l’Union africaine. Enfin, la Convention contient des dispositions sur la réinstallation (art. 11).

Depuis 2010, un rapporteur spécial sur les droits humains des personnes déplacées est nommé par le Conseil des droits de l’homme de l’ONU, en remplacement de l’ancien représentant du Secrétaire général pour les droits des personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays et en assumant les mêmes fonctions. Le mandat du rapporteur spécial n’a pas de fonctions directes de protection ou d’assistance à l’égard des personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays. Cependant, il recueille des informations et sensibilise la communauté internationale aux violations des droits humains et du DIH commises à l’encontre des personnes déplacées. En 2022, Mme Paula Gaviria Betancur, de Colombie, a été nommée rapporteur spécial sur les droits de l’homme des personnes déplacées par le Conseil des droits de l’homme.

L’unité de déplacement interne d’OCHA a été créée en 2002. En juillet 2004, elle est devenue la Division inter-agences des déplacements internes (IDD). Elle se composait d’une douzaine d’employés internationaux détachés par l’ONU et était dirigée par M. Dennis McNamara. La division était hébergée au sein d’OCHA à Genève et disposait également d’une délégation à New York. Elle ne dirigeait pas directement les opérations sur le terrain. Le mandat de la Division était de faire fonctionner l’approche de réponse collaborative de l’ONU en ralliant les agences de l’ONU afin de fournir une assistance et une protection efficaces aux personnes déplacées. Elle s’appuyait sur un réseau de coordinateurs résidents et de coordinateurs de l’ONU sur le terrain pour traiter les questions humanitaires et travaillait en étroite collaboration avec le Haut représentant de l’ONU pour les personnes déplacées. Concrètement, la division publiait des rapports sur les missions qu’elle entreprenait sur le terrain et formulait des recommandations aux pays. L’IDD a régulièrement fourni un soutien spécifique au HCR et au PNUD, qui sont les chefs de file dans quatre secteurs particulièrement préoccupants, à savoir la protection, les abris d’urgence, la coordination de la gestion des camps et le relèvement précoce. L’objectif de l’IDD en 2006 était de soutenir le renforcement des accords inter-agences et les compétences des agences de l’ONU dans le cadre de la réforme de l’approche sectorielle de l’ONU. Alors que le travail de l’IDD a aujourd’hui été redistribué, OCHA continue de travailler en partenariat étroit avec les organes du Conseil de sécurité, le HCR, le PNUD, le Rapporteur spécial sur les droits de l’homme des personnes déplacées, les agences du Comité permanent inter organisations liées à la protection et les organisations du Secrétariat de l’ONU afin de promouvoir la protection et l’assistance aux personnes déplacées.

L’Observatoire des déplacements internes (IDMC) est la première source mondiale de données et d’analyses sur les déplacements internes. Il a été créé en 1998 par le Conseil norvégien pour les réfugiés en tant qu’organisme international de premier plan chargé de surveiller les déplacements internes provoqués par les conflits dans le monde entier. Bien que le Centre ne délivre pas une assistance directe aux déplacés, son mandat consiste à contribuer à l’amélioration des capacités nationales et internationales de protection et d’assistance aux millions de personnes déplacées dans le monde. À la demande de l’ONU, l’IDMC gère une base de données en ligne qui fournit des informations et des analyses complètes sur les déplacements internes dans une cinquantaine de pays. Sur la base de ses activités de suivi et de collecte de données, le Centre plaide en faveur de solutions durables à la situation critique des personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays, conformément aux normes internationales. Il ne fournit pas d’assistance directe aux personnes déplacées, mais il mène des activités de formation pour renforcer la capacité des acteurs locaux à répondre aux besoins des personnes déplacées.

➔ Bureau de la coordination des affaires humanitaires (OCHA)

La normalisation apparente d’une situation peut être dangereuse car la protection des personnes déplacées dépend de la définition de leurs droits et des responsabilités des différents acteurs humanitaires au regard des besoins de protection spécifiques auxquels ces populations sont confrontées. En pratique, c’est la reconnaissance d’un état de conflit qui permet au DIH d’être la base de leur protection. Les agences et organisations humanitaires travaillant avec les personnes déplacées peuvent contribuer à la reconnaissance d’une telle situation.

Le massacre qui a eu lieu dans un camp de personnes déplacées à Kibeho, au Rwanda, en avril 1995, est un exemple du danger qui peut résulter d’une détermination inadéquate des responsabilités. Lorsque l’armée rwandaise a attaqué le camp, le mandat de protection de ce groupe a été dispersé entre de trop nombreux acteurs : les forces militaires de l’ONU (MINUAR - Mission de l’ONU pour l’assistance au Rwanda) assuraient la protection physique des camps (qui n’incluait pas nécessairement les personnes qui s’y trouvaient) ; l’autorité du HCR n’était reconnue que pour les réfugiés qui rentraient au Rwanda, et non pour les personnes déplacées à l’intérieur du territoire ; les observateurs des droits de l’homme de l’ONU n’avaient qu’une fonction d’observation, et non de protection. En outre le pays ne se considérait plus en situation de conflit et le CICR était absent de ce site. Enfin, le gouvernement ne tolérait aucune interférence humanitaire dans sa gestion de cette population accusée de complicité dans le génocide .

Dans certaines situations, les personnes déplacés internes sont, spontanément ou suite à des pressions nationales ou internationales, regroupés dans des zones spécifiques où elles sont censées être protégées. Suivant le statut donné à ces zones, ils peuvent soit bénéficier de la protection du DIH, soit, à l’inverse, se trouver encore plus exposées aux dangers liés à la guerre.

➔ Camp ; Zones protégées

II. En temps de paix ou de troubles 

En période de paix, de troubles ou tensions internes, ou si les autorités concernées n’ont pas formellement reconnu une situation de conflit, les individus restent sous la seule protection de leurs lois et autorités nationales, conformément aux conventions relatives aux droits humains.

• Le droit de fuir une persécution ou un danger individuel ou collectif reste un droit humain fondamental qui doit être respecté à tout moment. La fermeture des frontières et le refoulement des demandeurs d’asile constituent une violation des garanties fondamentales des droits humains. L’élaboration d’un programme d’assistance aux personnes déplacées ne peut être considérée comme un substitut légitime au droit fondamental de fuir.
• À l’exception des garanties fondamentales (ou droits et libertés inaliénables), les États peuvent suspendre l’application de la majorité des droits humains en cas de troubles internes.

➔ Garanties fondamentales

• Les conventions relatives aux droits humains ne prévoient pas de mesures d’assistance concrètes pour aider ces personnes, ni de droits pour les organisations ou le personnel humanitaires.
• Les questions d’assistance et de protection liées à l’utilisation massive de la force ou aux limitations gouvernementales des droits pour des raisons de sécurité sont peu couvertes par les réglementations relatives aux droits humains.

Les mécanismes de contrôle dans le domaine des droits humains sont très peu nombreux et ceux qui existent sont davantage mis en place pour constater l’existence de violations qu’à les prévenir. Néanmoins, à tout moment, y compris dans les situations de troubles qui ne constituent pas de véritables conflits armés, les personnes déplacées sont protégées par les garanties fondamentales énoncées par le DIH et les droits inaliénables établis dans les conventions relatives aux droits humains. Ces droits ont été respectés, harmonisés et complétés dans la rédaction des principes directeurs relatifs au déplacement de personnes à l’intérieur de leur propre pays.

➔ Droits humains; Garanties fondamentales; Refoulement (retour forcé) et expulsion; Réfugié

III. En période de conflit 

Si les personnes déplacées sont victimes d’une situation de conflit armé, elles peuvent bénéficier de la protection du DIH en vertu de leur statut de personne civile.

➔ Personnes protégées ; Population civile ; Protection

Le droit des conflits armés internationaux et non international tient compte du fait que les combats armés peuvent entraîner d’importants mouvements de population. Toutefois, le déplacement de certaines communautés minoritaires peut constituer une politique délibérée ou un objectif militaire en soi.

C’est pourquoi le DIH édicte des règles spécifiques pour protéger le sort des personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays :

• il interdit les déplacements forcés de population ; •il interdit les méthodes de guerre dont le but est de semer la terreur parmi la population civile ;
• il réglemente la conduite des hostilités pour éviter que le harcèlement militaire à l’encontre des populations civiles en général ou de certains groupes en particulier ne les conduise à l’exode ou à l’errance ;
• il autorise et organise l’approvisionnement des secours au profit de la population civile pour éviter qu’elle ne soit contrainte à fuir du fait des privations des biens essentiels à sa survie ;
• finalement, il énonce que, en tout temps et en tout lieu, les personnes déplacées doivent bénéficier des garanties fondamentales du DIH. Les personnes déplacées peuvent ainsi bénéficier de droits substantiels à l’assistance et à la protection internationale en tant que victimes du conflit ou en tant que personnes privées de liberté si elles n’ont pas la possibilité de quitter le camp.

Ces règles directement tirées des Conventions de Genève et de leurs Protocoles additionnels sont appliquées par le CICR mais elles doivent aussi être défendues par toutes les autres organisations humanitaires impartiales présentes dans de telles situations. Le gouvernement concerné ne peut pas refuser la présence du CICR pas plus qu’il ne doit empêcher de façon arbitraire le travail des autres organisations humanitaires impartiales.