Dictionnaire pratique du droit humanitaire

« Mal nommer les choses c’est ajouter au malheur du monde. » Albert Camus.

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Conseil de sécurité des Nations unies (CS)

Prévu par le chapitre V de la Charte de l’ONU, il s’agit de l’organe restreint des Nations unies chargé de trancher par ses votes et ses décisions les questions relatives à la paix et à la sécurité internationales.

Composition

Il est composé de quinze membres, dont cinq ont un siège permanent (États-Unis, Russie, France, Grande-Bretagne, Chine), communément appelés les « cinq grands », et dix sont élus par l’Assemblée générale tous les deux ans, en respectant une répartition géographique équitable (art. 23). Celle-ci a été définie par une résolution de l’Assemblée générale (adoptée en 1963) : trois sièges pour les États d’Afrique, deux pour l’Asie, un pour l’Europe orientale, deux pour l’Amérique latine, deux pour l’Europe occidentale et le reste du monde.

Certains pays nouvellement influents réclament une révision de la Charte et revendiquent un siège permanent au Conseil (Japon, Allemagne, Inde, Brésil). Ils font valoir que l’ordre international a évolué depuis 1945, et qu’il faut y adapter l’Organisation. Une telle réforme passe par l’accord des cinq membres permanents actuels.

Système de vote

Les résolutions sont prises par un vote affirmatif de neuf membres dans lequel sont comprises les voix de tous les membres permanents. Ceux-ci ont donc un droit de veto, c’est-à-dire qu’aucune résolution ne peut être adoptée si l’un d’entre eux s’y oppose (art. 27.3 de la Charte).

Ce droit de veto peut être évité dans deux cas :

  • lors des votes sur les questions de procédure (art. 27.2) ;
  • éventuellement lors des votes effectués dans le cadre du chapitre VI de la Charte pour le règlement pacifique des différends. Les États qui sont parties aux différends doivent en effet s’abstenir de voter (art. 27.3).

Compétences

Le Conseil existe afin « d’assurer l’action rapide et efficace de l’Organisation ».

Les États membres lui ont confié la « responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales » (art. 24.1).

Pour accomplir cette tâche, il dispose de plusieurs types d’interventions définies dans les chapitres VI, VII, VIII et XII.

  • Chapitre VI. Règlement pacifique des différends : le Conseil est médiateur politique entre des États pour les aider à régler pacifiquement leurs différends. Il peut être saisi par les États concernés, d’autres États, ou se saisir tout seul (art. 33, 34, 35, 37). Il peut alors faire des recommandations et proposer des solutions. Il peut procéder à des enquêtes.

Dans la pratique, c’est sur la base de ce chapitre que les opérations de maintien de la paix ont été développées. Elles s’effectuent avec l’accord du ou des États en conflit et ont pour but de garantir l’application du cessez-le-feu ou d’un autre accord conclu entre les États, soit par le déploiement d’observateurs ou la mise en place de forces d’interposition, soit par d’autres formes de surveillance du respect de cet accord. Il s’agit donc d’actions effectuées avec le consentement des États concernés.

  • Chapitre VII. Menaces à la paix, rupture de la paix et actes d’agression : dans de telles situations, le Conseil de sécurité dispose de pouvoirs accrus.

Les décisions qu’il prend sur la base du chapitre VII sont obligatoires et s’imposent à tous les États, y compris ceux en conflit, sans que leur accord soit nécessaire. Il a le choix entre plusieurs types de mesures :

  • il peut décider de mesures n’impliquant pas l’emploi de la force armée (art. 41), telles que les sanctions diplomatiques et économiques contre des États, des entités non étatiques ou des individus. Ces mesures vont de la rupture complète ou partielle des relations économiques, diplomatiques, des communications ferroviaires, aériennes, maritimes, postales, radioélectriques et autres, du gel de certains avoirs financiers ou de l’interdiction de voyager pour certaines personnes ;
  • il peut utiliser le pouvoir que lui donne le chapitre VII de la Charte de l’ONU pour imposer à certains États la compétence d’un tribunal international chargé de juger les auteurs des crimes de guerre, crimes contre l’humanité et génocide commis sur leur territoire. C’est notamment le cas des tribunaux internationaux a d hoc créés pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda. C’est aussi le cas de la saisine en 2005, par le Conseil de sécurité, de la Cour pénale internationale pour juger les crimes commis au Soudan. Cette saisine a permis d’imposer la compétence de la CPI à un pays qui n’a pas ratifié le statut de la Cour ;
  • il peut également décider de l’emploi de la force pour rétablir la paix (art. 42).
  • Le Conseil de sécurité a le pouvoir, considérable sur le plan juridique, de qualifier les faits (art. 39). Il n’existe aucune définition précise des atteintes et des menaces à la paix internationale. C’est lui qui décrète ou non l’échec du règlement pacifique des différends et l’existence d’une atteinte à l’ordre public international. Lui seul décide si une situation donnée constitue ou non une rupture ou une menace à la paix et à la sécurité internationales. Il peut alors prendre les mesures nécessaires impliquant ou non l’emploi de la force pour faire cesser cette situation. Le statut de la Cour pénale internationale, chargée de juger les actes de génocide, crimes contre l’humanité et crimes de guerre préserve les prérogatives du Conseil de sécurité dans ces situations. Il lui fournit également un moyen de pression judiciaire sur les États dans la gestion des crises.
  • Le statut de la Cour prévoit que le Conseil de sécurité peut interdire ou interrompre les enquêtes et les poursuites judiciaires en matière de génocide, crime contre l’humanité ou crime de guerre entreprises devant la Cour pénale internationale pendant une période de douze mois renouvelable (art. 16).
  • Le Conseil de sécurité peut également saisir le procureur de la CPI en vertu du chapitre VII et par conséquent imposer le jugement de ces crimes à des États qui n’auraient pas ratifié le statut de la Cour (art. 13.c).

En cas d’intervention armée, la Charte prévoit que les plans pour l’emploi de la force sont établis par le Conseil de sécurité avec l’aide d’un Comité d’état-major (art. 46). Toutefois, ce dernier n’a jamais fonctionné.

  • Chapitre VIII . Le Conseil de sécurité encourage le règlement pacifique des différends d’ordre local, par le moyen d’accords ou d’organismes régionaux dont les activités sont compatibles avec les buts et principes des Nations unies (art. 52). Le Conseil de sécurité peut donc utiliser des organismes régionaux pour appliquer les décisions de maintien ou de rétablissement de la paix prises par lui (art. 53). Un certain nombre d’opérations de maintien de la paix ont ainsi été « sous-traitées » par l’ONU à des organismes régionaux comme l’Organisation du traité de l’Atlantique-Nord (OTAN) en ex-Yougoslavie, l’Union africaine auLiberia ou au Soudan, ou l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) en Tchétchénie.
  • C’est le Conseil de sécurité qui assume la responsabilité juridique de la façon dont la force sera utilisée (art. 47.3). C’est auprès de lui que doivent être adressées les réclamations en cas de non-respect du droit humanitaire dans les mesures d’embargo ou dans l’emploi de la force internationale.
  • En cas de délégation du maintien de la paix à des organisations régionales (OTAN, OSCE, UEO, UA), ces dernières assument alors la responsabilité juridique de l’usage de la force. Le Conseil de sécurité conserve néanmoins un devoir de contrôle sur les actes entrepris par délégation (art. 53 et 54).
  • Le chapitre XII concernant le régime international de tutelle pour les territoires non autonomes est tombé en désuétude.
  • Le Conseil est par ailleurs chargé théoriquement de la réglementation des armements (art. 26), mais il n’a jamais réellement exercé cette prérogative.

Moyens

Le Conseil de sécurité est organisé « de manière à pouvoir exercer ses fonctions en permanence » (art. 28.1), et peut, si besoin est, se réunir à tout endroit ailleurs qu’au siège de l’Organisation (art. 28.3) y compris dans l’urgence. Il peut être saisi d’une situation par tout État membre (art. 35.1) ou non membre (art. 35.2), par l’Assemblée (art. 11.3), par le secrétaire général (art. 99) ou se saisir lui-même (art. 34).

Le Conseil adopte soit des résolutions, qui sont obligatoires pour les États (art. 25), soit des recommandations, qui ne sont pas contraignantes. Les règles de droit produites par les organisations internationales sont regroupées sous le terme de « droit dérivé ». Elles ont une autorité juridique variable.

Organisation des Nations unies (ONU)Maintien de la paixSécurité collectiveDroit dérivé (ousoft law)Ordre publicLégitime défenseIngérenceSanctions diplomatiques, économiques ou militairesComités des sanctionsCour pénale internationale (CPI)VetoAgressionTerrorismeTribunaux pénaux internationaux (TPI)

Pour en savoir plus

Novosseloff A., Le Conseil de sécurité et la maîtrise de la force armée : dialectique du politique et du militaire en matière de paix et de sécurité internationales , Bruylant, 2003, 660 p.

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