Dictionnaire pratique du droit humanitaire

« Mal nommer les choses c’est ajouter au malheur du monde. » Albert Camus.

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HautCommissariat aux réfugiés (HCR)

Organisation

Le HCR est un organe subsidiaire de l’Assemblée générale de l’ONU, créé en 1949 et entré en fonction en 1951. Le HCR emploie plus de 7 190 salariés nationaux et internationaux dans 123 pays.

Le haut-commissaire est élu par l’Assemblée générale sur proposition du secrétaire général, approuvé par l’Assemblée générale (art. 13 du statut du HCR). Son mandat est de cinq ans. Depuis juin 2005, M. Antonio Guterres est le haut-commissaire ; il a été réélu en avril 2010. Chaque année, le haut-commissaire adresse un rapport d’activités à l’Assemblée générale de l’ONU qui le plus souvent adopte une résolution de soutien aux activités du HCR.

Un Comité exécutif (Excom) composé d’États se réunit tous les ans en octobre, et émet des « conclusions » qui fixent les orientations de travail du HCR. L’Excom est composé des représentants des 54 États du Conseil économique et social de l’ONU. L’Excom représente donc, dans l’exercice de ses fonctions, la communauté des États dans son ensemble. Il n’y a par conséquent pas lieu de penser que les États qui ne sont pas « parties » à la Convention de 1951 sur le statut de réfugié sont exclus du HCR. Par exemple, l’Inde est membre de l’Excom sans être partie à la Convention de 1951. On considère en fait que tous les États membres de l’ONU reconnaissent et acceptent le statut de cette organisation.

Le HCR se divise en plusieurs départements (protection internationale, soutien opérationnel, finances, inspection et évaluation, ressources humaines) et en directions régionales.

Mandat

Le but de cette organisation est de garantir des règles minimales acceptées par tous les États concernant le droit pour les individus de chercher asile dans un autre pays que le leur, et d’aider les États à faire face aux problèmes administratifs, juridiques, diplomatiques, financiers et humains que pose le phénomène des réfugiés.

Le HCR assume plusieurs fonctions.

  1. La promotion du droit des réfugiés et la surveillance de l’application par les différents États de la Convention de 1951, qui protège les droits des réfugiés.
  2. La protection des réfugiés, en participant aux côtés des États à l’examen des problèmes administratifs et juridiques liés à l’octroi du statut de réfugié et à la défense du droit d’asile. Le HCR participe également aux côtés des gouvernements à la recherche de « solutions permanentes » pour les réfugiés. L’état de réfugié est un état transitoire pour les individus. La protection des individus ou des groupes passe par l’obtention pour eux d’un statut juridique stable et durable. Le HCRfavorise les opérations de rapatriements volontaires, l’intégration dans le pays d’asile, et la réinstallation dans un second pays d’accueil.
  3. L’assistance matérielle : la solidarité internationale des États devant la charge que représentent les réfugiés pour le pays d’accueil se concrétise par un partage du fardeau dans le cadre des programmes d’assistance aux réfugiés gérés par le HCR qui impliquent l’action et le soutien d’autres organisations intergouvernementales et non gouvernementales. Les États participent financièrement sur une base volontaire à ces besoins d’assistance.
  4. Les bons offices du HCR sont proposés aux gouvernements pour les aider à résoudre les problèmes créés par des mouvements de populations qui ne relèvent pas stricto sensu de son mandat sur les réfugiés. Cela concerne notamment les situations ou il s’agit pour le HCR d’offrir - à la demande du secrétaire général ou de l’Assemblée générale de l’ONU - une assistance pour des groupes de populations tels que les déplacés internes qui ne sont pas couverts par son mandat.

Les fondements juridiques du mandat du HCR

  • Le statut de Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, voté par l’Assemblée générale le 14 décembre 1950 (résolution 428/V), qui donne naissance à l’organisation.
  • La Convention relative au statut des réfugiés de 1951, entrée en vigueur en 1954 (145 États parties en avril 2013), qui dans son article 35 demande au HCR de surveiller son application.
  • Les demandes spécifiques de l’Assemblée générale (art. 9 du statut) ou du secrétaire général de l’ONU (rés. 48/116 du 20 décembre 1993 de l’AG), qui peuvent étendre le mandat du haut-commissaire de façon ad hoc pour aider les États à faire face à un problème particulier de réfugiés.

Moyens d’action

Les moyens juridiques dont dispose le HCR varient selon que sa mission s’inscrit dans le cadre de son statut, de la Convention de 1951 ou d’une extension ad hoc de son mandat.

Pendant ses premières années d’existence, le HCR n’a pas été une organisation opérationnelle. Il ne menait pas directement des actions de secours matériel auprès des réfugiés. Sa contribution visait à soutenir financièrement les organisations privées qui assuraient cette fonction. Sa contribution à la protection des réfugiés était centrée sur la négociation et l’obtention de garanties juridiques à leur profit et la facilitation des formalités administratives les concernant. Avec la multiplication des situations de réfugiés, le HCR s’est transformé aujourd’hui en une agence opérationnelle présente dans plus de 110 pays.

Moyens juridiques prévus par le statut du HCR

Le HCR remplit une double mission : l’une relative aux individus réfugiés, l’autre relative aux États.

La mission du HCR à l’égard des États

  • Il doit organiser la coopération des gouvernements autour de la défense du droit d’asile et leur solidarité financière face au problème des réfugiés.

La résolution 428 (V) de l’Assemblée générale de l’ONU (14 décembre 1950) qui a adopté le statut du HCR précise les engagements que prennent les gouvernements pour coopérer avec le HCR dans le domaine des réfugiés.

Les gouvernements sont invités à :

  • devenir signataires des conventions internationales relatives à la protection des réfugiés, et prendre les mesures d’application nécessaires ;
  • conclure avec le HCR des accords particuliers visant à mettre en œuvre les mesures destinées à améliorer le sort des réfugiés et à diminuer le nombre de ceux qui ont besoin de protection ;
  • admettre sur leur territoire des réfugiés, sans exclure ceux qui appartiennent aux catégories les plus déshéritées ;
  • seconder les efforts du HCR en ce qui concerne le rapatriement librement consenti des réfugiés ;
  • favoriser l’assimilation des réfugiés, notamment en facilitant leur naturalisation ;
  • délivrer aux réfugiés des titres de voyage et tels autres documents qui seraient normalement fournis par leurs autorités nationales ;
  • autoriser les réfugiés à transporter leurs avoirs, notamment ceux dont ils ont besoin pour leur réinstallation ;
  • fournir au HCR des renseignements sur le nombre et l’état des réfugiés et sur les lois et règlements qui les concernent.

La mission du HCR au regard de la protection des réfugiés

  • Il doit assurer la protection des réfugiés.

« Le haut-commissaire assurera la protection des réfugiés qui relèvent du Haut-Commissariat (art. 8 de son statut). À l’origine, la compétence du HCR se limitait à la définition du réfugié contenue dans le statut et reprise par la Convention de 1951 (▹ Réfugié ). Elle a été progressivement étendue à d’autres personnes (en particulier aux réfugiés de guerre) par décisions successives de l’Assemblée générale de l’ONU. La compétence du HCR pour assister les déplacés internes reste ad hoc , c’est-à-dire qu’elle est soumise au cas par cas au vote de l’Assemblée générale de l’ONU et à l’accord de l’État concerné.

  • Pour assurer la protection des réfugiés, le HCR peut :
  • participer à la conclusion et à la ratification de conventions internationales pour la protection des réfugiés, et surveiller leur application en y proposant des modifications ;
  • participer, par voie d’accords particuliers avec les gouvernements, à la mise en œuvre de toute mesure destinée à améliorer le sort des réfugiés et à diminuer le nombre de ceux qui ont besoin de protection ;
  • seconder les initiatives des pouvoirs publics et les initiatives privées en ce qui concerne le rapatriement librement consenti des réfugiés ou leur assimilation dans de nouvelles communautés nationales ;
  • encourager l’admission des réfugiés sur le territoire des États, sans exclure les réfugiés qui appartiennent aux catégories les plus déshéritées ;
  • s’efforcer d’obtenir que les réfugiés soient autorisés à transférer leurs avoirs, notamment ceux dont ils ont besoin pour leur réinstallation ;
  • obtenir des gouvernements des renseignements sur le nombre et l’état des réfugiés dans leurs territoires et sur les lois et règlements qui les concernent ;
  • rester en contact suivi avec les gouvernements et les organisations intergouvernementales intéressés ;
  • entrer en rapport, de la manière qu’il juge la meilleure, avec les organisations privées qui s’occupent de questions concernant les réfugiés ;
  • faciliter la coordination des efforts des organisations privées qui s’occupent de l’assistance aux réfugiés. »

Moyens juridiques prévus par la Convention de 1951

La compétence du HCR se limite aux personnes qui entrent dans la définition du réfugié donnée par cette convention. « Les hautes parties contractantes […] [prennent] acte de ce que le haut-commissaire des Nations unies pour les réfugiés a pour tâche de veiller à l’application des conventions internationales qui assurent la protection des réfugiés, et [reconnaissent] que la coordination effective des mesures prises pour résoudre ce problème dépendra de la coopération des États avec le haut-commissaire » (Préambule, al. 6).

Le HCR a une mission de surveillance de l’application de cette convention. Les États s’engagent à coopérer avec lui et à lui fournir toutes les informations et données juridiques et statistiques nécessaires, notamment sur la situation des réfugiés, la mise en œuvre de la convention, et toute autre loi applicable aux réfugiés (art. 35).

La convention ne donne pas au HCR de moyens d’action supplémentaires à ceux de son statut. Elle mentionne cependant l’obligation, pour les autorités nationales ou pour une autorité internationale (HCR), de délivrer aux réfugiés des documents administratifs qu’ils ne peuvent plus obtenir de leurs autorités nationales mais qui sont indispensables pour l’exercice de leurs droits individuels. Il s’agit d’une mission essentielle pour débloquer les impasses administratives dans lesquelles les réfugiés peuvent fréquemment se trouver. Il peut s’agir de la délivrance de pièces d’identité ou de titres provisoires de transport (Convention de 1951, art. 25).

Moyens juridiques prévus par l’Assemblée générale de l’ONU

L’Assemblée générale peut demander de façon ad hoc au HCR de prendre en charge la gestion d’un problème précis de réfugiés n’entrant pas dans la définition stricte prévue par la Convention de 1951 et le statut du HCR (les déplacés internes par exemple). Dans ces situations, le HCR ne dispose pas d’autres moyens d’action et de protection que ceux qui seront négociés et inclus dans des accords bi- ou tripartites signés avec les gouvernements des pays concernés. L’Assemblée générale a déjà élargi le mandat du HCR dans trois directions différentes en vue :

  • de fournir une assistance matérielle aux réfugiés, donc de lancer des appels de fonds (rés. 538B de 1952) ;
  • d’user de ses « bons offices » en cas d’afflux massifs de personnes en quête d’asile (rés. 1388 de 1959) ;
  • d’étendre ses activités au cas particulier des déplacés internes (rés. 2958 de 1972).

Concernant les personnes déplacées, le mandat du HCR a été étendu plusieurs fois à de telles situations dans le passé. Cependant qu’il s’agisse de l’ex-Yougoslavie ou de la région des Grands Lacs, l’action du HCR vis-à-vis de ces populations a connu de graves échecs. Le HCR disposait d’un mandat pour l’assistance mais pas d’un cadre juridique concernant la protection des déplacés. En 2002, le HCR a ainsi décidé de recentrer son activité sur sa mission principale vis-à-vis des réfugiés en laissant plus d’initiative au Bureau de coordination des affaires humanitaires pour la gestion des déplacés internes. En 2005, une réforme de l’action humanitaire a été mise en place au sein des Nations unies.

Depuis septembre 2005, le HCR est intégré à l’approche globale mise en place par le Comité interagences des Nations unies (IASC) sous l’autorité du secrétaire général de l’ONU et de son coordinateur des secours d’urgence. Cette approche vise à organiser une réponse coordonnée, sur le plan financier et opérationnel, des différentes agences des Nations unies, et à répartir la responsabilité concernant la mise en œuvre des différentes composantes des actions de secours. Dans cette répartition des tâches, le HCR est chargé de la coordination de la gestion des camps et de la protection des personnes déplacées en lien avec une situation de conflit. Il ne s’agit pas d’un véritable mandat juridique de protection sur ces populations, mais plutôt d’une mission d’évaluation des besoins et de mise en place de stratégies et de partenariat avec d’autres acteurs permettant de prendre en considération les besoins de protection. Ce système expérimental, connu en anglais sous le nom de Cluster , a débuté en janvier 2006 sur trois pays pilotes : l’Ouganda, le Liberia et la République démocratique du Congo. Le haut-commissaire aux réfugié a précisé que cette implication du HCR auprès des déplacés devait se faire à la demande du coordinateur humanitaire et avec l’accord du pays concerné. Il a aussi affirmé que cette implication du HCR vis-à-vis des déplacés internes ne devait pas porter atteinte au droit des populations de chercher asile dans un autre pays, ni affaiblir les moyens financiers alloués à l’aide aux réfugiés.

Bureau de la coordination des affaires humanitaires (OCHA) .

Moyens financiers

Le HCR gère les fonds qu’il reçoit de sources publiques ou privées au profit de l’assistance aux réfugiés. Il les répartit de façon prioritaire entre les organismes privés qu’il juge les plus qualifiés pour assurer cette assistance. Il peut aussi, le cas échéant, distribuer une partie de ces fonds à des organismes publics, mais cela doit rester exceptionnel. Le HCR peut refuser toute offre financière qui ne lui paraît pas appropriée, ou qui serait liée à des conditions auxquelles il ne pourrait souscrire (statut, art. 10).

Une petite partie des frais de fonctionnement administratif (environ 3 %) est couverte par le budget ordinaire des Nations unies. Les programmes sont financés par des contributions volontaires des États. Le HCR a besoin de l’approbation préalable de l’Assemblée générale de l’ONU pour lancer ses appels de fonds auprès des gouvernements (statut art. 10).

Le budget des programmes se divise en programme général et programmes spéciaux. Le programme général (33 %) comprend toutes les activités prévues du HCR qui sont budgétées annuellement par l’Excom :

  • le programme annuel (dont une réserve de 10 %) ;
  • le fonds de rapatriement volontaire ;
  • le fonds d’urgence, dans lequel le haut-commissaire peut utiliser 25 millions de dollars par an, chaque urgence étant plafonnée à 8 millions de dollars.

Les programmes spéciaux (66 %) couvrent tout ce qui n’est pas du mandat stricto sensu du HCR, sans approbation préalable de l’Excom : missions de bons offices, requêtes spéciales du secrétaire général sur une situation, formation, divers. Cela couvre également toutes les opérations d’urgence qui n’ont pas été prévues et budgétées (au-delà du plafond prévu par le fonds d’urgence).

Le haut-commissaire rend des comptes a posteriori sur l’utilisation des ressources. Il a donc une grande marge de manœuvre. Depuis 1992, les programmes spéciaux représentent en moyenne les deux tiers du budget global. Le budget révisé pour 2012 s’élevait à 4,3 milliards de dollars, dont 81 millions provenaient du budget régulier des Nations unies.

  • Le HCR, malgré son mandat humanitaire, reste une organisation du système des Nations unies. Cela signifie notamment que :
  • son action peut dépendre du contenu des accords qu’il négocie avec les gouvernements concernés dans chaque type de situation ;
  • elle dépend également de contributions financières étatiques à caractère volontaire. Il subit de façon directe les conséquences de l’évolution restrictive des politiques nationales d’asile et des restrictions budgétaires ;
  • il subit également les contraintes pratiques liées à l’augmentation du nombre de personnes qui ont besoin d’une protection internationale. On estimait début 2012 le nombre de réfugiés dans le monde à plus de 10,4 millions et celui des personnes déplacées à 26,4 millions.
  • Son activité peut s’exercer sur des bases juridiques très diverses. Certaines de ces opérations entreprises par exemple au titre des bons offices ne contiennent quasiment pas de règles protectrices pour les individus. Les capacités juridiques de protection des individus par le HCR doivent être examinées de façon attentive dans chacune de ses interventions.
  • Ce n’est pas le HCR mais les gouvernements concernés qui octroient ou non le statut de réfugié à un individu ou à un groupe. Le HCR surveille et participe à ces procédures. Les individus peuvent lui soumettre leur cas.
  • Quand un État refuse de donner le statut de réfugié à des personnes qui ont fui en masse, le HCR veille à ce que ces personnes ne soient pas refoulées vers un pays où elles courent un danger et qu’elles bénéficient au moins d’un asile temporaire. On parle alors de réfugiés de fait.

Relations avec les ONG

La vocation première du HCR n’est pas opérationnelle. En plus de sa fonction de conseil juridique, le HCR entreprend cependant de plus en plus d’opérations concrètes d’assistance et de protection des réfugiés en partenariat avec les ONG. Le HCR dispose officiellement de la possibilité de signer des contrats de partenariat opérationnel avec les ONG (statut HCR art. 8, 10) pour coordonner et financer les actions d’assistance et de protection auprès des réfugiés. Les ONG se trouvent ainsi associées, par leurs actions d’assistance, à la défense du droit des réfugiés. Elles portent ainsi une part de responsabilité dans la protection de ces populations.

Par leur présence physique auprès des réfugiés, les ONG sont les mieux à même d’évaluer par exemple la sécurité physique des réfugiés, la qualité de l’assistance qu’ils reçoivent, les pressions qu’ils subissent, notamment en cas de rapatriement, et les mieux à même d’informer le HCR sur leur situation.

Contact

HCR, 94, rue de Montbrillant CH - 1202 Genève / Suisse.

Tél. : (00 41) 22 739 81 11. Fax : (00 41) 22 739 73 77.

http://www.unhcr.ch

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