La Convention sur les réfugiés de 1951

La Convention relative au statut de réfugiés a été adoptée le 28 juillet 1951 par une conférence des plénipotentiaires des Nations unies sur le statut des réfugiés et apatrides convoquée par la résolution 429 (V) de l’Assemblée générale. Elle est entrée en vigueur le 22 avril 1954 et constitue, avec le Protocole de 1967 relatif au statut des réfugiés, la base du droit international des réfugiés. Elle définit le réfugié comme :

« Toute personne craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouvant hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays […].

« Un individu ne peut pas bénéficier du statut de réfugié si on a des raisons sérieuses de penser :

• qu’il a commis un crime contre la paix, un crime de guerre, un crime contre l’humanité tels que définis par les instruments internationaux ;
• qu’il a commis un crime grave de droit commun hors du pays d’accueil ;
• qu’il s’est rendu coupable d’agissements contraires aux buts et principes des Nations unies » (Convention de 1951, art. 1).

Simultanément à l’adoption de cette convention, le HCR a été créé pour surveiller l’application du statut juridique des réfugiés. La convention s’appuie sur les États et le HCR pour sa mise en œuvre. Elle liait, en avril 2013, 145 États. Elle constitue le texte de référence international dans ce domaine.

L’interprétation qui est donnée par les États de cette définition ne permet d’y inclure que des personnes qui fuient un risque sérieux de persécutions perpétrées ou tolérées par les autorités nationales.

Dans son interprétation la plus stricte par certains États, elle exclut donc les personnes qui fuient par petits groupes ou en masse des dangers collectifs tels que l’insécurité ou la guerre. Elle exclut aussi les personnes fuyant des persécutions qui ne sont pas commises par les autorités nationales, mais par des groupes terroristes, rebelles ou autres, sauf si ces persécutions sont tolérées ou suscitées par les autorités nationales.

La Cour européenne des droits de l’homme a élargi en avril 1997 cette interprétation : elle considère les persécutions infligées par des groupes autres que ceux qui dépendent des autorités publiques comme un critère d’obtention du statut de réfugié.

Il faut noter que le HCR a ajouté le viol à la liste des éléments constitutifs d’une persécution permettant par là même l’octroi du statut de réfugié. Le HCR recommande que, pendant la procédure d’examen de la demande, le demandeur d’asile qui peut avoir été victime de violence sexuelle soit traité avec une sensibilité particulière.

Le statut de la Cour pénale internationale confirme également que l’appartenance à un sexe peut être un motif de persécution. Il inclut « la persécution de tout groupe ou de toute collectivité identifiable pour des motifs d’ordre politique, racial, national, ethnique, culturel, religieux ou sexiste […] ou en fonction d’autres critères universellement reconnus comme inadmissibles en droit international » dans la définition du crime contre l’humanité (art. 7.1.h du statut de la CPI).

Persécution ▸ Viol ▸ Femme

Il existe cependant d’autres textes internationaux ou régionaux qui définissent et protègent les réfugiés de manière plus générale que ne le fait la Convention de 1951. Ces textes tentent d’adopter une approche davantage intégrée des situations des réfugiés, migrants et déplacés internes (voir infra parties IV et V).

La définition de la Convention de l’Organisation de l’unité africaine (OUA)

La Convention régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique a été adoptée par l’Organisation de l’Unité africaine (aujourd’hui l’Union africaine) le 10 septembre 1969 et est entrée en vigueur le 20 juin 1974. En avril 2013, 45 États y étaient parties. Sa définition des réfugiés s’étend à « toute personne qui, du fait d’une agression, d’une occupation extérieure, d’une domination étrangère ou d’événements troublant gravement l’ordre public dans une partie ou dans la totalité de son pays d’origine ou du pays dont elle a la nationalité, est obligée de quitter sa résidence habituelle pour chercher refuge dans un autre endroit à l’extérieur de son pays d’origine ou du pays dont elle a la nationalité » (article 1.2 de la Convention de l’OUA). Cette interprétation inclut par conséquent les personnes fuyant les guerres ou les persécutions collectives en masse, que ces actes soient le fait des autorités nationales ou non.

La définition développée par les États latinoaméricains

La définition du droit humanitaire

Le réfugié est avant tout une personne civile qui ne jouit plus en fait de la protection de son gouvernement. Le droit international humanitaire interprète ainsi plus largement la notion de réfugié et prend en compte les déplacements de population dus aux conflits. Cette définition n’ouvre pas pour les réfugiés le droit d’obtenir un statut national de réfugiés, mais celui de recevoir une assistance et une protection internationales pendant la durée du conflit. Ce droit prévoit notamment que le réfugié ne pourra pas être considéré comme ennemi du seul fait de sa nationalité étrangère, même s’il s’agit de celle de la partie adverse au conflit (GIV art. 40). S’il se retrouve, du fait de l’occupation d’un territoire, aux mains des autorités du pays qu’il avait fui, il ne pourra pas être arrêté, poursuivi ou expulsé pour des motifs antérieurs au conflit (GIV art. 70). Il devra être considéré et protégé comme un civil (GPI art. 73 ; GPII art. 4).

Les statuts transitoires

• Avant d’avoir formellement obtenu le statut de réfugiés, les individus entrent souvent dans d’autres catégories juridiques. On parle alors de :
• personnes en quête d’asile : il s’agit de personnes qui ont fui leur pays mais n’ont pas encore réussi à faire une demande de statut de réfugié devant les autorités compétentes ;
• demandeurs d’asile : il s’agit de personnes qui ont déposé une demande de statut de réfugié devant des autorités nationales compétentes et qui attendent le résultat de l’examen de leur dossier ;
• réfugiés de fait : il s’agit de personnes qui sont entrées sur le territoire d’un autre État lors d’un afflux massif de personnes fuyant leur pays d’origine, du fait d’un conflit ou d’une autre catastrophe. Ils ne peuvent pas en principe justifier leur fuite par un risque sérieux de persécution individuelle et ne peuvent donc pas entrer dans la définition stricte du réfugié.
• Toutes ces personnes n’ont pas encore droit au statut du réfugié, mais elles bénéficient malgré tout de garanties minimales prévues au profit des individus par la Convention de 1951. Ces garanties visent à protéger la possibilité pratique pour une personne fuyant son propre pays de déposer une demande d’asile dans un pays étranger sans rencontrer d’entraves administratives insurmontables et de ne pas être refoulée vers une source de danger.
• Les déplacés internes sont des personnes qui fuient leur lieu de résidence habituel mais qui ne franchissent pas de frontières internationales. Ils restent donc sous l’autorité juridique de leurs autorités nationales. On ne peut pas parler de réfugiés dans leur cas. Ils sont protégés par les conventions générales sur les droits de l’homme et par le droit humanitaire en cas de conflit.

Personnes déplacées

Les droits reconnus aux individus qui fuient leur pays

Pour qu’une demande d’asile puisse être déposée devant les autorités d’un pays étranger par une personne fuyant son propre pays, la Convention de 1951 établit des droits pour les individus dont la vie ou la liberté sont menacées.

a) Le droit de chercher asile dans un autre pays

Cela signifie le droit de fuir par tous les moyens leur propre pays et de pénétrer sur le territoire d’un autre pays, même de façon irrégulière. Les États n’appliqueront pas de sanctions pénales, du fait de leur entrée ou de leur séjour irréguliers, aux réfugiés qui, arrivant directement du territoire où leur vie ou leur liberté étaient menacées, entrent ou se trouvent sur leur territoire sans autorisation, sous la réserve que ces réfugiés se présentent sans délai aux autorités et leur exposent les raisons de leur fuite (Convention de 1951, art. 31).

Le droit de fuir son pays ne signifie pas que le réfugié a le droit de choisir son pays d’asile. Les réglementations actuelles privilégient la compétence du pays de premier asile, c’est-à-dire celui dans lequel le réfugié est passé en premier et dans lequel il aurait pu déposer sa demande.

b) Le droit de déposer une demande d’asile devant les autorités compétentes

Cela signifie que l’accès à ces autorités compétentes ne doit pas être entravé par les États mais au contraire organisé par eux, et que le HCR doit être autorisé à faciliter ces formalités. En effet, les réfugiés ne peuvent plus bénéficier de l’aide administrative de leur pays d’origine pour faire valoir leurs droits. Les États s’engagent donc à leur fournir les prestations administratives nécessaires directement ou via une autorité internationale : le HCR. Par conséquent, le HCR ou l’État sur le territoire duquel se trouve un réfugié s’engage, sous son contrôle, à délivrer ou à faire délivrer au réfugié les documents ou certificats qui normalement seraient délivrés à un étranger par ses autorités nationales ou par leur intermédiaire (Convention de 1951, art. 25).

c) Le droit de bénéficier d’un examen de leur demande par les autorités nationales compétentes qui soit conforme aux règles fixées par la Convention de 1951 et qui s’effectue sous le contrôle du HCR (statut HCR, art. 8.a).

d) Le droit de ne pas être refoulés dans leur pays d’origine tant qu’il y existe un danger pour leur sécurité.

Cela signifie que les États n’expulseront ni ne refouleront, de quelque manière que ce soit, un réfugié vers les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté seraient menacées en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques (Convention de 1951, art. 33). Ainsi, les personnes déboutées du droit d’asile peuvent malgré tout bénéficier d’un asile territorial temporaire justifié par l’impossibilité de les renvoyer dans le pays d’origine en raison des dangers qu’elles y encourent et bénéficier des standards minimaux de protection attachés à cet asile temporaire (voir infra ).

Les droits reconnus aux réfugiés qui ont obtenu le statut

Au terme de l’examen de leur cas, les personnes qui entrent dans le champ de la définition ont le droit d’obtenir un statut juridique qui leur donne le plus souvent des droits qui se rapprochent de ceux des ressortissants de ce pays.

Le statut juridique d’un individu qui a obtenu la reconnaissance de sa qualité de réfugié dans un pays d’asile est défini par le droit national de ce pays. Cependant, la Convention de 1951 (art. 12 à 34) énonce les principaux droits qui devront être accordés par le droit national de chaque pays aux réfugiés.

• Article 12 : le statut personnel du réfugié sera reconnu par le pays d’asile.
• Article 13 : il pourra jouir des droits liés à la propriété mobilière et immobilière.
• Article 14 : il bénéficiera du droit à la protection de la propriété intellectuelle et industrielle.
• Article 15 : il jouira du droit d’association.
• Article 16 : il pourra agir devant les tribunaux.
• Articles 17 à 19 : il bénéficiera des droits les plus favorables reconnus aux ressortissants d’un pays étranger pour exercer une profession salariée, une profession non salariée ou une profession libérale.
• Article 20 : en cas de rationnement, le réfugié aura les mêmes droits qu’un national.
• Article 21 : le réfugié bénéficiera du traitement le plus favorable accordé aux étrangers en matière de logement.
• Articles 22 et 23 : le réfugié aura les mêmes droits qu’un national en matière d’éducation publique et d’assistance publique.
• Article 24 : le réfugié aura les mêmes droits qu’un national en matière de législation du travail et de sécurité sociale.
• Article 25 : les réfugiés ont le droit de soumettre une demande d’asile auprès des autorités nationales compétentes qui, sous le contrôle du HCR, s’engagent à délivrer ou à faire délivrer aux réfugiés les documents ou certificats qui normalement seraient délivrés à un étranger par ses autorités nationales ou par leur intermédiaire. Ces documents ou certificats remplaceront les actes officiels délivrés par leurs autorités nationales, et feront foi jusqu’à preuve du contraire.
• Article 26 : un réfugié qui aura obtenu le statut de réfugié dans un pays aura le droit de se déplacer librement à l’intérieur du territoire national et de choisir son lieu de résidence.
• Article 27 : les États s’engagent à fournir des pièces d’identité aux réfugiés dépourvus de pièce d’identité valable qui se trouvent sur leur territoire.
• Article 28 : les États délivreront aux réfugiés qui ont obtenu ce statut sur leur territoire des pièces d’identité leur permettant de voyager à l’étranger. Les États pourront délivrer des pièces d’identité permettant le voyage à l’étranger à tous lesautres réfugiés se trouvant sur leur sol et qui ne seraient pas en mesure d’obtenir de tels papiers du pays où ils ont leur résidence habituelle.
• Article 29 : le réfugié ne sera pas soumis à des impôts plus lourds qu’un national.
• Article 30 : les États permettront aux réfugiés de transférer les avoirs qu’ils ont fait entrer sur son territoire, dans le territoire d’un autre pays où ils ont été admis à se réinstaller.
• Article 31 : les États n’appliqueront pas de sanctions pénales à un réfugié entré de façon irrégulière sur leur territoire si celui-ci arrive directement du territoire où sa vie ou sa liberté sont en danger.
• Articles 32 et 33 : les États n’expulseront ni ne refouleront un réfugié vers un territoire où sa vie ou sa liberté sont menacées. La seule dérogation permise à ce principe concerne les personnes qui constituent un danger pour la sécurité du pays dans lequel elles se trouvent, ou qui, ayant été condamnées pour un crime ou un délit particulièrement grave, constituent une menace pour la communauté dudit pays. En cas d’expulsion, celle-ci devra se faire selon une procédure prévue par la loi nationale. Elle doit permettre au réfugié de fournir des preuves tendant à le disculper, de bénéficier d’un droit de recours contre cette décision et de pouvoir se faire représenter devant l’autorité compétente pour juger son cas. Si la décision d’expulsion est maintenue, la procédure doit offrir au réfugié un délai raisonnable pour lui permettre de se faire admettre régulièrement dans un autre pays.
• Article 34 : les États faciliteront l’assimilation et la naturalisation des réfugiés.

Protection des demandeurs d’asile lors d’afflux massif

Conclusion 22 (XXXII) du 24 avril 1981 intitulée « Protection des personnes en quête d’asile en cas d’arrivées massives »

Les individus qui ne peuvent pas bénéficier du statut de réfugié doivent quand même être traités conformément à ces standards minimaux de protection.

• Le droit de fuir les persécutions, de quitter son pays, n’implique pas le droit d’obtenir l’asile. En cas d’exode massif, la priorité des États doit être de donner un refuge temporaire à ces personnes.
• Ces personnes ne pourront pas être refoulées vers un pays où elles craignent des persécutions.
• Dans l’attente d’une solution durable, les États respecteront les droits minimums suivants :
• pas de poursuites pour entrée illégale dans le pays ;
• respect des droits fondamentaux ;
• assistance matérielle (alimentaire, abris, assistance médicale…) ;
• interdiction des traitements cruels, inhumains ou dégradants ;
• pas de discrimination ;
• accès aux tribunaux et droit à un procès équitable ;
• le lieu d’implantation des réfugiés devra être sûr, c’est-à-dire pas trop proche de la frontière du pays d’origine ;
• respect de l’unité familiale ;
• aide à la recherche des membres de la famille ;
• protection des mineurs et des enfants non accompagnés ;
• possibilité de recevoir et envoyer du courrier ;
• enregistrement des naissances, décès, mariages ;
• recherche d’une solution durable ;
• permission de transférer des avoirs ;
• favoriser des conditions favorables au rapatriement volontaire.

Garanties fondamentales ▸ Garanties judiciaires ▸ Refoulement (expulsion) ▸ Discrimination ▸ Camp ▸ Internement ▸ Enfant ▸ Femme ▸ Rapatriement

Les standards minimaux de protection du HCR pour les personnes qui n’ont pas obtenu formellement le statut de réfugiés

L’octroi du statut de réfugié appartient aux États. Le HCR peut cependant offrir ses bons offices pour aider les États à trouver une solution durable au problème des réfugiés. Le Comité exécutif du HCR a fixé dans la conclusion 22 (XXXII) du 24 avril 1981 les droits minimaux qui doivent être accordés par tous les États, dans l’attente d’une solution durable, aux réfugiés qui ne peuvent pas bénéficier du statut prévu par la Convention de 1951.

Le HCR

Le HCR a été créé pour servir d’organe de coordination des réglementations et des actions prises par les différents États en matière de droit d’asile et de protection des réfugiés.

• Il assume donc une fonction d’harmonisation des législations nationales en la matière et veille à ce qu’elles assurent efficacement la défense du droit d’asile. Il organise également la solidarité internationale face à la charge financière que représente l’accueil des réfugiés.
• Il assume également une fonction d’assistance matérielle et de protection des réfugiés en partenariat avec les ONG.

Le HCR dispose officiellement de la possibilité de signer des contrats de partenariat opérationnel avec des ONG pour les actions d’assistance et de protection.

Les ONG

Les ONG se trouvent ainsi associées dans les actions d’assistance à la défense du droit des réfugiés.

Par leur présence physique auprès des réfugiés, les ONG sont à même d’évaluer la sécurité physique des réfugiés, la qualité de l’assistance qu’ils reçoivent, les pressions qui pèsent sur leurs décisions, notamment en cas de rapatriement, et d’informer le HCR.

Les États

Les États sont tenus à une solidarité internationale face à la gestion du phénomène des réfugiés, particulièrement en ce qui concerne les afflux massifs : l’État d’accueil doit « recevoir une assistance immédiate des autres États conformément au principedu partage équitable des charges » (§ 4 du préambule de la Convention de 1951 ; conclusion 15 de 1979 du comité exécutif du HCR).

L’accueil des réfugiés ne peut être assumé par le seul État vers lequel les personnes fuient du fait de sa proximité géographique. Si tel était le cas, les États potentiellement hôtes ne tarderaient pas à fermer leurs frontières aux personnes en quête de refuge, ce qui reviendrait à nier de fait le droit pour toute personne persécutée de quitter son pays. Il y a donc un devoir international des États de participer à l’assistance aux réfugiés. Ils le font notamment en finançant le HCR, qui protège et assiste les réfugiés.

Cette solidarité internationale n’est pas fondée que sur l’altruisme. Il s’agit pour les pays signataires de la convention de faire « tout ce qui est en leur pouvoir pour éviter que ce problème ne devienne une cause de tension entre États » (§ 5 du préambule de la Convention de 1951).