Une responsabilité internationale insuffisante pour les personnes déplacées

• Aucune institution internationale n’a de mandat général ou ne dispose des moyens voulus pour protéger et assister de façon concrète des individus à l’intérieur de leurs propres frontières, alors que certains d’entre eux peuvent connaître des besoins d’assistance et de protection en tous points identiques à ceux des réfugiés.
• Le mandat du HCR a été élargi au cas par cas à plusieurs reprises par l’Assemblée générale de l’ONU, notamment dans sa résolution 53/125 (1998), pour lui permettre de prendre en charge des situations de personnes déplacées. Le HCR peut, avec l’accord du gouvernement concerné, mettre en place des programmes d’assistance matérielle au profit de ces personnes. Mais il ne dispose d’aucun instrument juridique permanent de protection des individus dans ces situations. Son rôle en matière de protection dépend entièrement de l’existence et du contenu d’un accord ad hoc qui doit être signé pour la circonstance avec le gouvernement concerné. L’existence et les termes d’un tel accord devront toujours être attentivement examinés par les différents acteurs humanitaires impliqués dans ces situations. Aussi, les actions du HCR et toutes les formes de protection en faveur de ces personnes sont largement dépendantes de la bonne volonté des États. Depuis 2001, le HCR a opéré un recentrage opérationnel de sa mission auprès des réfugiés et limité ses interventions en faveur des déplacés aux situations ou les conditions suivantes sont réunies : demande explicitement formulée par le secrétaire général de l’ONU par l’intermédiaire d’OCHA, mise à disposition de ressources additionnelles, accord du pays impliqué afin de bénéficier de conditions adéquates de sécurité.
• Un poste de représentant spécial du secrétaire général de l’ONU pour les personnes déplacées a été créé et confié en 1992 à Francis Deng. Il a rédigé une compilation des règles de droit humanitaire, des droits de l’homme et du droit des réfugiés qui sont applicables aux personnes déplacées. Le représentant spécial a procédé en 1996 à une compilation et à une analyse des normes internationales applicables aux situations de déplacement. L’étude a montré que les normes existantes comportaient des lacunes qui ne permettaient pas de répondre aux besoins d’assistance et de protection des personnes déplacées. À la demande de l’Assemblée générale et de la Commission des droits de l’homme de l’ONU (aujourd’hui le Conseil des droits de l’homme), le représentant spécial a rédigé des principes directeurs visant à réaffirmer, clarifier et consolider les droits des personnes déplacées. Ces trente « Principes directeurs relatifs au déplacement de personnes à l’intérieur de leur propre pays » ont été adoptés par la Commission des droits de l’homme de l’ONU en 1998 et entérinés par l’Assemblée générale de l’ONU en 2005 lors du Sommet mondial. Ils reflètent et sont en accord avec le droit international humanitaire etle droit international des droits de l’homme, réaffirmant les normes existantes et les adaptant aux besoins des personnes déplacées.

Ils n’ont pas de valeur juridique contraignante mais le Comité permanent inter-organisations (IASC) et le Bureau de coordination de l’aide humanitaire des Nations unies (OCHA) recommandent fréquemment l’application de ces principes dans le dialogue avec les gouvernements et dans les activités d’assistance entreprises auprès de déplacés.

Le représentant spécial n’a aucune fonction directe de secours ou de protection en faveur des personnes déplacées. Les ONG peuvent toutefois lui transmettre des informations sur des violations des droits de l’homme et du droit humanitaire commises à l’encontre des déplacés internes. En septembre 2004, le secrétaire général de l’ONU a désigné Walter Kälin pour succéder à Francis Deng. En septembre 2010, le docteur Chaloka Beyani a été nommé par le Conseil des droits de l’homme comme le nouveau rapporteur spécial sur la question des droits de l’homme des personnes déplacées internes.

Dans son rapport final de janvier 2010, M. Walter Kälin soutient que l’autorité des Principes directeurs a été consolidée au niveau international. En effet, les chefs d’État et de gouvernement réunis à New York à l’occasion du Sommet mondial de septembre 2005 ont unanimement estimé que les Principes directeurs constituaient « un cadre international important pour la protection des personnes déplacées ». Plus récemment, en mars 2010, l’Assemblée générale des Nations Unies a adopté la résolution 64/162, reconnaissant que « la protection des personnes déplacées s’est trouvée renforcée du fait que les normes spécifiques et afférentes ont été recensées, réaffirmées et regroupées, en particulier dans les Principes directeurs relatifs aux personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays ». M. Walter Kälin soutient qu’un certain nombre d’éléments indiquent que les Principes directeurs deviennent du droit international coutumier. Bien que ces derniers ne constituent pas un document international contraignant, ils tendent à être traduits dans les législations internes et les conventions régionales.

En novembre 2006, la Conférence internationale sur la région des Grands Lacs a adopté le Protocole sur la protection et l’assistance à apporter aux personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays, contraignant les 11 États de la Conférence (Angola, Burundi, République centrafricaine, Congo, République démocratique du Congo, Kenya, Ouganda, Rwanda, Soudan, Tanzanie et Zambie) à incorporer les Principes directeurs dans leur droit interne.

Le 23 octobre 2009, l’Union africaine a signé la Convention sur la protection et l’assistance des personnes déplacées en Afrique dite Convention de Kampala. En juin 2015, 39 États avaient signé la convention et 22 l’avaient ratifiée. Elle est entrée en vigueur le 6 décembre 2012. Cette nouvelle convention avalise la définition des personnes déplacées contenue dans les Principes directeurs relatifs aux personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays (art. 1k) et énonce les engagements des États parties en matière de protection et d’assistance des personnes déplacées internes découlant du contenu même des Principes directeurs. La Convention de Kampala contient un certain nombre de dispositions sur les obligations générales des États parties (art. 3) qui sont : assurer le respect des principes d’humanité etde dignité humaine des personnes déplacées ; respecter et assurer la protection des droits de l’homme des personnes déplacées, parmi lesquels la non-discrimination et une protection égale devant la loi ; respecter le droit international humanitaire ; garantir l’assistance aux personnes déplacées et promouvoir l’autosuffisance. La convention prévoit également une obligation d’assistance réciproque entre les États. En effet, dans le cas où les ressources disponibles ne permettent pas aux États d’assurer une protection et une assistance suffisantes aux personnes déplacées, ces derniers doivent coopérer et demander l’assistance des organisations internationales et humanitaires. La convention dispose également les motifs d’intervention (art. 8) dans le cas de crimes de guerre, génocide et crimes contre l’humanité en accord avec les dispositions pertinentes de la Charte de l’Union africaine. Enfin, elle contient des dispositions sur la réinstallation (art. 11).

• En janvier 2002, une unité pour les déplacés internes a été créée au sein d’OCHA. Elle a été transformée en Division inter-institutions des déplacements internes (Inter-Agency Internal Displacement Division) en juillet 2004. Composée d’une vingtaine de personnes principalement détachées par des organismes des Nations unies, elle est dirigée par un haut fonctionnaire de l’ONU. Cette division est basée à Genève, dans les locaux d’OCHA et dispose également d’une représentation à New York. Elle n’est pas directement opérationnelle. Son rôle consiste à mobiliser les agences des Nations unies afin de répondre aux besoins d’assistance et de protection des déplacés. Elle s’appuie sur le réseau des coordonnateurs résidents et des coordonnateurs pour les questions humanitaires des Nations unies sur le terrain et travaille de façon étroite avec le représentant du secrétaire général de l’ONU pour les déplacés. Concrètement, la division publie des rapports sur les missions qu’elle entreprend sur le terrain et adresse des recommandations aux pays. La division offre régulièrement un soutien spécifique au HCR et au PNUD, qui sont les chefs de file de quatre groupes sectoriels d’importance toute particulière, à savoir la protection, l’hébergement d’urgence, la coordination et la gestion des camps et le relèvement précoce. Depuis 2006, l’objectif de la division a été de soutenir le renforcement des arrangements inter-agences et les capacités des agences des Nations unies dans la réforme des groupes sectoriels.

En 1998, le Conseil norvégien pour les réfugiés a désigné le Centre de surveillance des déplacements internes (IDMC) organisme international leader pour le suivi des déplacements internes résultant de situation de conflits. Si le Centre ne délivre pas une assistance directe aux déplacés, son mandat consiste à contribuer à améliorer les capacités nationales et internationales en matière de protection et d’assistance aux millions de déplacés à travers le monde. À la demande des Nations unies, le Centre gère une base de données en ligne, source d’information et d’analyse en matière de déplacement dans plus de 50 pays. À la lumière de ses activités de suivi et de collecte de données, le Centre préconise des solutions durables en conformité avec les standards internationaux pour répondre à la détresse des déplacés. Le Centre conduit également des activités de formation pour renforcer les capacités des acteurs locaux à répondre aux besoins des déplacés.

▸ Bureau de la coordination des affaires humanitaires (OCHA)

À titre d’exemple, on peut se souvenir que lors du massacre commis par l’armée rwandaise dans le camp de déplacés internes à Kibeho en avril 1995, le mandat de protection de ces personnes était éparpillé entre des intervenants trop nombreux. La force militaire des Nations unies au Rwanda assurait la protection des camps, la compétence du HCR n’était reconnue que pour les réfugiés qui rentraient au Rwanda, pas pour les déplacés qui n’avaient pas quitté le territoire, la mission d’observateurs des droits de l’homme avait une fonction d’observation et pas de protection, enfin le pays n’était pas en situation de conflit, le CICR était absent et le gouvernement ne s’estimait lié par aucune obligation précise vis-à-vis de cette population.

Dans certaines situations, les déplacés internes sont, spontanément ou suite à des pressions nationales ou internationales, regroupés dans des zones spécifiques où ils sont censés être protégés. Suivant le statut donné à ces zones, ils peuvent soit bénéficier de la protection du droit humanitaire, soit se trouver encore plus exposés aux dangers liés à la guerre.

▸ Zones protégées ▹ Camp

En temps de paix

• En période de paix, de troubles ou tensions internes, ou si la situation de conflit n’est pas reconnue par les autorités concernées, les individus restent en pratique sous la seule protection de leurs lois nationales et des conventions relatives aux droits de l’homme.

Les conventions internationales relatives aux droits de l’homme ne constituent pourtant pas un cadre juridique suffisant pour assurer la protection de ces personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays. En effet :

• à l’exception des garanties fondamentales, l’application de certains droits de l’homme peut être suspendue par les États dans les situations de troubles intérieurs ;
• le droit de fuir la persécution, collective ou individuelle, ou le danger reste un droit fondamental devant être respecté en tout temps. Fermer les frontières et refouler les demandeurs d’asile constitue une violation des garanties fondamentales des droits de l’homme. Développer des programmes d’assistance pour les déplacés ne saurait être considéré comme un substitut légitime au droit fondamental de fuir la persécution.
• les droits de l’homme ne prévoient aucune mesure concrète de secours au profit de ces personnes, ni de droits pour les organisations et le personnel humanitaires ;
• la question de l’assistance et de la protection dans le cadre d’un emploi de la force à grande échelle ou de limitations gouvernementales des droits pour des raisons de sûreté et de sécurité n’est que peu couverte par les dispositions réglementaires des droits de l’homme ;
• tout ce qui relève de l’usage substantiel de la force (les méthodes de guerre) échappe à la réglementation des droits de l’homme ;
• les règles des droits de l’homme ne s’imposent qu’aux États alors que le droit humanitaire s’impose à tous les belligérants, quels que soient leur statut ou nature ;
• les mécanismes de contrôle font souvent défaut dans le domaine des droits de l’homme. Quand ils existent, ils visent plus souvent à constater une violation qu’à la prévenir.

Néanmoins, en toutes situations, dont celles ne pouvant pas être qualifiées de conflit armé, les personnes déplacées sont au minimum protégées par les garanties fondamentales énoncées par le droit humanitaire et par les droits de l’homme indérogeables. Ces droits ont été regroupés, harmonisés et complétés dans la rédaction des Principes directeurs sur les personnes déplacées.

▸ Personnes protégées ▹ Population civile ▹ Garanties fondamentales ▹ Droits de l’homme ▹ Réfugié ▹ Refoulement (expulsion)

En période de conflit

Si les personnes déplacées sont victimes d’une situation de conflit, elles peuvent bénéficier de la protection du droit humanitaire et des droits de l’homme indérogeables en vertu de leur statut de personne civile.

▸ Personnes protégées ▹ Population civile

Dans les situations de conflits internes et internationaux, le droit humanitaire prend acte du fait que les affrontements armés engendrent des mouvements de population importants. Le déplacement de communautés minoritaires peut aussi devenir une politique délibérée et un objectif de guerre. C’est pourquoi le droit humanitaire édicte des règles spécifiques pour prendre en compte le sort des populations déplacées :

• il interdit les déplacements forcés de population ;
• il interdit les méthodes de guerre dont le but est de semer la terreur parmi la population civile ;
• il réglemente la conduite des hostilités pour éviter que le harcèlement militaire à l’encontre des populations civiles en général ou de certains groupes en particulier ne les conduise à l’exode ou à l’errance ;
• il autorise et organise l’approvisionnement des secours au profit de la population civile pour éviter qu’elle ne soit contrainte à l’exode du fait des privations des biens essentiels à sa survie.
• finalement, il énonce que, en tout temps et en tout lieu, les personnes déplacées doivent jouir des garanties fondamentales prévues par le droit humanitaire. Elles peuvent donc bénéficier des droits à l’assistance et à la protection en tant que victimes du conflit ou en tant que personnes privées de liberté si elles ne peuvent pas quitter le camp.

Ces règles qui découlent des Conventions de Genève sont appliquées par le CICR mais devraient être défendues par toutes les autres organisations. Le gouvernement concerné ne peut pas refuser la présence du CICR et ne devrait pas refuser celle des ONG humanitaires.