Le terme rapatriement désigne le retour des réfugiés dans leur pays d’origine. Il diffère des pratiques d’autres États concernant le transfert de réfugiés présents sur leur territoire vers d’autres États tiers sur la base d’un accord bilatéral.
Le statut de réfugié est censé être une condition temporaire, qui prend fin lorsque la situation dans le pays d’origine a changé et que la menace pesant sur l’individu concerné a disparu. Dans ce cas, un réfugié peut décider de retourner ou d’accepter d’être rapatrié dans son pays d’origine. C’est pourquoi le statut du Haut-Commissaire des Nations unies (ONU) pour les réfugiés (HCR) confie au HCR la responsabilité « en secondant les initiatives des pouvoirs publics et les initiatives privées en ce qui concerne le rapatriement librement consenti des réfugiés ou leur assimilation dans de nouvelles communautés nationales » (article 8(c) du statut du HCR, adopté par la résolution 428 [V] de l’Assemblée générale des Nations unies (AG ONU) le 14 décembre 1950).
La Convention de 1969 de l’Organisation de l’Unité africaine (OUA) (désormais appelée l’Union Africaine) régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique souligne l’importance du rapatriement, et insiste sur le fait qu’il doit être volontaire (art. V (1) de la Convention de l’OUA sur les réfugiés).
Le rapatriement des réfugiés s’effectue dans différents contextes :
- Lorsque les conditions qui prévalent dans le pays qu’ils ont fui ont changé (étant donné que les réfugiés fuient leur pays pour échapper à des persécutions individuelles, leur statut peut être réexaminé si la situation change) ;
- Lorsque l’État d’accueil encourage le rapatriement s’il ne peut plus supporter la charge que représentent les réfugiés. Dans une telle situation, les réfugiés peuvent subir diverses pressions pour retourner dans leur pays d’origine.
Pour être légal au regard du droit international des réfugiés, le rapatriement des réfugiés doit être volontaire, sûr et effectué dans la dignité. Il doit toujours respecter le principe impératif de non-refoulement qui interdit de renvoyer des personnes vers un lieu où leur vie et leur sécurité sont menacées.
Il incombe au HCR de garantir que les rapatriements sont légaux et effectués sur une base volontaire.
☞ Le droit international des réfugiés ne prévoit aucune disposition pour la protection des personnes à l’intérieur de leur propre pays, puisque par définition les réfugiés doivent avoir traversé une frontière internationale. S’ils restent dans leur pays, ils sont considérés comme des personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays et sont sous l’entière responsabilité de leur gouvernement. Néanmoins, les conventions internationales sur les droits humains et le droit international humanitaire (DIH) limitent la souveraineté des États sur le traitement de leurs propres citoyens.
La Convention de 1951 relative au statut des réfugiés (connue sous le nom de Convention sur les réfugiés) ne confie au HCR qu’un mandat de protection des réfugiés que lorsqu’ils traversent une frontière internationale.
Ce mandat ne peut donc être exercé que dans l’État d’exil. La protection qu’il offre s’arrête à la frontière du pays d’origine du réfugié. Cela signifie qu’en principe, les réfugiés perdent la protection du HCR dès lors qu’ils décident de rentrer chez eux.
En matière de rapatriement, la seule garantie de protection pour les individus réside donc dans le fait que le rapatriement dans leur pays d’origine doit être volontaire. La Convention de l’OUA de 1969 réaffirme et souligne ce principe en stipulant que « le caractère essentiellement volontaire du rapatriement doit être respecté dans tous les cas et aucun réfugié ne peut être rapatrié contre son gré ». (art. V(1) de la Convention de l’OUA). Les réfugiés doivent donc être en mesure d’évaluer librement l’opportunité d’un retour.
I. Rôle et obligations du HCR dans les opérations de rapatriement
1. Le mandat et le rôle du HCR
Le mandat du HCR en matière de rapatriement peut être résumé par les actions suivantes:
- Contrôler le caractère volontaire du rapatriement des réfugiés ;
- Promouvoir la création de conditions qui facilitent le rapatriement volontaire, en toute sécurité et dans la dignité ;
- Encourager le rapatriement volontaire des réfugiés, une fois que certaines conditions préalables ont été remplies (infra) ;
- Faciliter le rapatriement volontaire spontané des réfugiés, s’il se produit sans que les conditions préalables permettant au HCR d’organiser un tel événement soient réunies;
- Surveiller le statut des personnes qui ont été rapatriées dans leur pays et l’exécution de toute obligation à leur égard, et intercéder en leur faveur, si nécessaire ;
- Entreprendre des activités de soutien aux systèmes judiciaires des États pour résoudre les problèmes à l’origine des mouvements de réfugiés ;
- Collecter des fonds pour soutenir les programmes de rapatriement ou de réintégration des gouvernements ;
- Coordonner l’assistance des organisations non gouvernementales dans ce domaine, en tenant compte des besoins à court et à long terme.
Le comité exécutif du HCR a examiné en détail la question des rapatriements en 1980 et a codifié le rôle du HCR dans ces opérations (Conclusion 18, session XXXI).
Son mandat se traduit par l’obligation de :
- Veiller à ce que le caractère volontaire du rapatriement soit respecté ;
- Coopérer avec les gouvernements pour aider les réfugiés qui souhaitent être rapatriés ;
- Obtenir des garanties formelles pour la sécurité des réfugiés qui retournent dans leur pays;
- Conseiller les réfugiés sur ces garanties et sur les conditions prévalant dans leur pays;
- Suivre la situation des réfugiés qui retournent dans leur pays d’origine ;
- Accueillir les réfugiés qui retournent et établir des projets pour leur réintégration dans leur pays d’origine.
En 1985, ce comité exécutif a renforcé le cadre des responsabilités du HCR en réaffirmant son mandat en matière de rapatriement. Il intervient « dès les premiers stades, à l’évaluation de la viabilité et ensuite aux activités de préparation et de mise en œuvre du rapatriement » (Conclusion 40, session XXXVI, paragraphe (g)). Les États doivent reconnaître que le HCR se préoccupe légitimement des conséquences du retour sur les individus, et il doit donc avoir un accès direct et sans entrave aux rapatriés.
La conclusion 40 note également que le système des accords tripartites -entre le HCR, le pays d’origine et le pays d’asile- est bien adapté pour faciliter le rapatriement volontaire. Malheureusement, rien n’empêche les gouvernements d’organiser le rapatriement sans impliquer le HCR. Si aucun accord n’est conclu entre le HCR et les gouvernements concernés ou entre les deux gouvernements impliqués dans le rapatriement, les conclusions du Comité exécutif restent de simples déclarations d’intention dont la portée se limite à fournir un cadre juridique pour le dialogue et la négociation entre le HCR et les autorités .
L’aspect le plus important de ce cadre est qu’il fournit au HCR des critères lui permettant de définir l’étendue de son rôle dans les rapatriements. Selon les garanties obtenues, le HCR peut choisir de promouvoir ou simplement de faciliter le rapatriement, en fonction des circonstances et des garanties obtenues. Selon l’approche qu’il choisit, ses prérogatives vis-à-vis des autorités et ses obligations spécifiques envers les réfugiés sont différentes .
2. Les obligations du HCR lors de la promotion active du rapatriement
a. Conditions préalables à la promotion d’un rapatriement par le HCR
Certaines conditions doivent être remplies avant que le HCR s’engage à promouvoir activement le rapatriement :
- La situation doit avoir connu une amélioration générale et significative dans le pays d’origine, de nature à permettre un retour dans la dignité et la sécurité pour la majorité des réfugiés ;
- Toutes les parties concernées doivent s’engager à respecter le caractère volontaire du retour ;
- Le pays d’origine doit avoir fourni des garanties suffisantes concernant la sécurité des réfugiés, y compris, si possible, des garanties juridiques ou législatives formelles ;
- Le HCR doit avoir un accès libre et sans entraves aux réfugiés et aux rapatriés ;
- Les conditions du retour doivent être définies dans un accord formel de rapatriement signé entre le HCR et les parties concernées.
b. Les obligations concrètes du HCR
Lorsque ces conditions sont remplies, le HCR peut favoriser le retour. Cela signifie qu’il peut encourager les réfugiés à rentrer et participer à l’ensemble de l’opération. Dans ce cas, ses contributions pratiques consistent à :
- Obtenir l’accès à l’ensemble de la population réfugiée et s’assurer du caractère volontaire de leur décision de retourner dans leur pays d’origine ;
- Entreprendre une campagne d’information pour permettre aux réfugiés de prendre leur décision en pleine connaissance de cause ;
- Interviewer, conseiller et enregistrer les candidats au rapatriement, organiser un mouvement de retour dans la sécurité ;
- Développer et mettre en œuvre (directement ou par l’intermédiaire de partenaires) des programmes de réhabilitation et de réintégration ;
- Contrôler la sécurité juridique, physique et matérielle des personnes rapatriées.
3. Les obligations du HCR lorsqu’il facilite le rapatriement
Lorsque le HCR estime que les conditions lui permettant d’encourager activement le rapatriement ne sont pas réunies, mais que les réfugiés souhaitent quand même rentrer et entreprennent leur propre rapatriement spontané, il peut décider de faciliter ce rapatriement pour tenter d’améliorer la sécurité des rapatriés et de leur offrir une assistance matérielle.
a. Conditions pour que le HCR facilite un rapatriement spontané
La seule condition sur laquelle le HCR fonde sa décision de participer à cette forme de rapatriement est le fait que les réfugiés aient demandé à être rapatriés volontairement. Le HCR doit donc être en mesure de déterminer si la décision est strictement volontaire ou si des pressions ont été exercées pour forcer ou influencer la décision.
Cette forme d’intervention du HCR a lieu en l’absence d’accord entre le HCR et les autorités gouvernementales prévoyant les termes et conditions du retour, et en dehors de garanties formelles données par le pays d’origine assurant la sécurité des personnes rapatriées.
Dans de telles circonstances, le rôle du HCR est nettement plus ambigu que dans d’autres situations, et son soutien à de telles opérations est fondé sur le respect du choix des réfugiés de rentrer chez eux et non sur la capacité légale et matérielle du HCR à les protéger. Le seul fondement de la participation du HCR dans une telle opération réside donc dans le caractère volontaire du retour exprimé par les réfugiés.
b. Le rôle du HCR dans les rapatriements spontanés
- Fournir des informations sur les conditions qui prévalent dans le pays d’origine, en général, et dans les régions où les réfugiés retourneront en particulier. Ces informations doivent être complètes et fiables ;
- Fournir une assistance matérielle aux personnes qui retournent chez elles ;
- Informer les rapatriés sur les limites de la protection et de l’assistance que le HCR est en mesure de leur fournir dans cette situation (par exemple, le fait que le HCR ne sera pas présent dans les zones de réinstallation, qu’il n’existe pas d’accord écrit entre le HCR et le pays de retour établissant des garanties claires, etc.) ;
- Informer les réfugiés des obstacles qu’ils peuvent rencontrer lors de leur retour ou de leur réinstallation ;
- Dans la mesure du possible, le HCR doit chercher à améliorer la sécurité des rapatriés dans leur pays d’origine. Une fois le retour effectué le HCR peut encore essayer de négocier des amnisties et des garanties, ainsi que des accords concernant la présence du HCR dans les lieux de retour des réfugiés ;
- Si le HCR parvient être présent dans la zone de retour des réfugiés, il doit exercer autant que possible ses responsabilités de contrôle en accord avec les autorités locales.
☞ Rapatriement en période de conflit
Si un conflit armé est en cours, le HCR ne peut pas promouvoir le rapatriement mais peut faciliter un tel mouvement s’il se produit spontanément. Dans ce cas, son rôle se limite à s’assurer que :
- le rapatriement est réellement volontaire ;
- les réfugiés disposent de toutes les informations nécessaires pour prendre une décision en toute connaissance de cause ;
- le pays d’origine ne s’oppose pas au retour ; et •les raisons du retour des réfugiés sont pacifiques et non militaires.
Le HCR a toujours le pouvoir de demander un accès direct et sans entrave aux rapatriés, afin de contrôler les conditions de leur retour, en insistant sur le fait que la protection des rapatriés est toujours une préoccupation légitime pour le HCR (Conclusion 40, Session XXXVI, 1985). Toutefois, si le pays d’origine n’a pas conclu d’accord préalable avec le HCR, il n’aura aucune obligation à ce sujet.
En période de conflit, les instruments juridiques du HCR ne lui permettent pas de protéger efficacement les réfugiés. Si un camp de réfugiés est bombardé ou attaqué, par exemple, il est difficile d’affirmer que le mouvement de population qui en résulte est de nature volontaire. Les règles pertinentes du DIH sont donc utiles pour compléter les règles du droit des réfugiés dans les situations de conflit armés.
Le DIH permet d’assurer un statut de protection aux réfugiés en tant que civils.
L’ensemble de la quatrième Convention de Genève relative à la protection des civils en période de conflit armé, l’article 3 commun aux quatre Conventions de Genève et le Protocole additionnel II relatif à la protection des victimes de conflits armés non internationaux ainsi que le Droit International humanitaire coutumier peuvent toujours être invoqués en période de conflit pour protéger les réfugiés, les rapatriés ou les personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays. Concernant le cas spécifique des prisonniers de guerre, la règle de DIH coutumier 128 et l’article 118 de la troisième Convention de Genève précisent qu’ils doivent être libérés et rapatriés immédiatement après la cessation des hostilités actives, « tout retard injustifié dans le rapatriement des prisonniers de guerre ou des civils » constitue une infraction grave au Protocole additionnel I, conformément à son article 85(4)(b ).
➔ Déplacement de population ; Détention; Personnes déplacées ; Population civile; Protection
II. Les principes opérationnels régissant le rapatriement
1. Le caractère volontaire du rapatriement
Le principe du caractère volontaire est la pierre angulaire de la protection internationale des réfugiés. Bien qu’il ne soit pas expressément énoncé dans la convention de 1951 sur les réfugiés, il découle directement du principe de non-refoulement, qui est énoncé dans la convention : il est interdit de renvoyer des personnes dans des pays où elles craignent pour leur sécurité.
La Convention de l’OUA sur les réfugiés de 1969 établit explicitement que le « caractère essentiellement volontaire du rapatriement doit être respecté dans tous les cas » et qu’aucun réfugié ne sera rapatrié contre son gré (art. V de la Convention de l’OUA).
En pratique, sachant que la protection offerte par le HCR s’arrête à la frontière du pays d’origine, tout rapatriement involontaire équivaut à un refoulement (retour forcé).
Le HCR doit contrôler le caractère volontaire du rapatriement en ce qui concerne :
- les conditions dans le pays d’origine (les réfugiés doivent avoir accès à des informations fiables avant de partir) ; et
- la situation dans le pays d’asile (qui doit permettre la liberté de choix).
Il doit également s’assurer que c’est l’amélioration de la situation qui incitent les réfugiés à retourner dans leur pays d’origine, et non les contraintes dans le pays d’asile qui les obligent à quitter celui-ci.
a. Comment définir le caractère volontaire d’un rapatriement ?
- Le HCR doit avoir un accès libre, direct et sans entraves aux réfugiés.
- Il doit être en mesure d’évaluer les changement dans la situation des réfugiés dans les camps ou dans d’autres lieux d’installations qui pourraient influencer leur décision de retour.
- Il doit pouvoir s’assurer que les choix individuels des réfugiés restent indépendants des décisions collectives de retour.
- Les représentants du HCR doivent veiller à ne pas s’adresser uniquement aux représentants des réfugiés. Ils doivent consulter les réfugiés eux-mêmes et, en particulier, les groupes de femmes réfugiées pour vérifier dans quelle mesure les leaders représentent réellement les intérêts et la volonté de l’ensemble des réfugiés.
b. Le rapatriement des réfugiés n’est pas volontaire quand :
- les autorités du pays « d’accueil » enlèvent aux réfugiés toute possibilité de liberté de choix en imposant des mesures coercitives telles que la diminution des ressources vitales des réfugiés, en relogeant les réfugiés dans des zones hostiles ou dangereuses, ou l’encouragement de la xénophobie au sein de la population locale ;
- les différentes factions de la population réfugiée ou les organisations politiques en exil influencent les décisions des réfugiés —cela peut se faire directement, en utilisant la pression physique, ou indirectement, par des actions telles que des campagnes de désinformation; soit directement par des pressions physiques, soit indirectement par des activités telles que des campagnes de désinformation ;
- certains groupes d’intérêt dans le pays d’accueil découragent le rapatriement en diffusant de fausses informations.
2. La définition du concept de « retour sûr »
Un retour en toute sécurité présente les caractéristiques suivantes :
- Il existe des conditions juridiques qui rendent le retour plus sûr (par exemple, amnisties, garanties publiques de sécurité individuelle, lois de non-discrimination, absence de risque de représailles ou de persécution à la suite du retour).
- La sécurité physique est garantie (de la protection contre les attaques armées à la protection contre la menace des mines terrestres).
- La sécurité matérielle est assurée (accès à la terre, aux moyens de subsistance généraux, etc.)
Ces éléments peuvent être intégrés dans tout accord tripartite entre le HCR, le pays d’origine et le pays d’asile.
3. Le retour dans la dignité
Ce principe est plus flou que les deux précédents. Il implique que l’honneur et la dignité humaine des individus soient respectés. Les réfugiés doivent pouvoir rentrer chez eux sans condition et, s’ils décident de le faire spontanément, ils doivent pouvoir le faire à leur rythme et non dans des convois où ils sont obligés de marcher. Ils ne doivent pas être séparés de leur famille, doivent être traités avec respect et doivent être acceptés par les autorités nationales qui s’engagent à les rétablir intégralement dans leurs droits humains universels.
En pratique, pour s’assurer que les principes de sécurité et de dignité sont respectés, le HCR doit évaluer les éléments suivants :
- la sécurité physique des réfugiés à chaque étape de retour (sur la route, pendant et après le retour, lors de leur accueil et à leur destination finale) ;
- le respect de l’unité familiale ;
- l’attention accordée aux groupes vulnérables (par exemple les malades et les blessés, les personnes âgées, les femmes enceintes, les enfants, etc.) ;
- l’allégement des formalités à la frontière ;
- l’autorisation donnée aux réfugiés d’emporter avec eux tous leurs biens transportables ;
- le respect du calendrier scolaire et des calendriers agricoles tout au long de ces événements ;
- la liberté de mouvement
- le respect de leurs droits humains.
Consulter aussi ➔ Asile ; Camp ; Déplacement de population ; Discrimination ; Famille ; HCR ; Personnes déplacées ; Persécution ; Protection ; Refoulement (retour forcé) et expulsion; Réfugié
📖 Pour en savoir plus:
- Barnett, Michael et Finnemore, Martha, Chapitre 4: “Defining Refugees and Voluntary Repatriation at the United Nations High Commissioner for Refugees”, in Rules for the World, Cornell Universit Press, 2012.
- Chetail, Vincent, “Voluntary repatriation in public international law: concepts and contents”, Refugee Survey Quarterly, Vol. 23, No.3, Voluntary Repatriation: Achievements and prospects (2004), p.1-32.
- Cwik, E., Marissa, “Forced to Flee and Forced to Repatriate? How the Cessation Clause of Article 1C (5) and (6) of the 1951 Refugee Convention Operates in International Law and Practice”, Vol. 44, issue 3, Vanderbilt Law Review, mai 2011, p.711-743.
- HCR, Policy Framework and Implementation Strategy. UNHCR's role in support of the return and reintegration of displaced populations, 2008. Disponible au https://www.unhcr.org/media/31735
- Lawyers Committee For Human Rights , General Principles Relating to the Promotion of Refugee Repatriation , Centre de documentation du HCR, Genève, 1992.
- Shields Delessert, Christiane, “Release and Repatriation of Prisoners of War at the End of Active Hostilities: A Study of Article 118, paragraph 1, of the Third Geneva Convention Relative to the Treatment of Prisoners of War”, Zurich, Schulthess, Polygraphischer Verlag, American Journal of International Law, Vol. 5, 1977, 225 pages.
- Ullom, Vic, “Voluntary Repatriation of Refugees and Customary International Law”, Vol. 29, No.2, Printemps, Denver Journal of International Law and Policy, 115 (2001), p.115-149. Disponible au https://digitalcommons.du.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1494&context=djilp
- Vijayaraghavan Aman and Hamsa, The Illusion of Consent – Voluntary Repatriation or Refoulement?, 2019. Disponible au https://internationallaw.blog/2019/09/25/the-illusion-of-consent-voluntary-repatriation-or-refoulement/
- Zieck, Marjoleine, “Reimagining Voluntary Repatriation” in The Oxford Handbook of International Refugee Law, Oxford: Oxford University Press, 2021, p. 1064-1079.
