Réfugiés en mer (boat people)

Le terme de « boat people » est apparu à la fin des années 1970 pour décrire l’exode massif des réfugiés vietnamiens fuyant par la mer le régime communiste de leur pays. Depuis lors, de nombreuses vagues de réfugiés en mer ont déferlé sur les mers du monde. Les réfugiés somaliens et éthiopiens traversent régulièrement le golfe d’Aden pour rejoindre les côtes du Yémen. Des milliers de réfugiés originaires de pays touchés par des conflits armés tels que l’Afghanistan, l’Irak, la Syrie ainsi que des pays d’Afrique subsaharienne et d’Afrique du Nord traversent la mer Méditerranée pour atteindre l’Europe. En Asie du Sud-Est, les réfugiés fuient également le Myanmar et d’autres pays pour atteindre notamment l’Indonésie et l’Australie. Dans la plupart des cas, ils ne disposent d’aucun moyen légal pour se rendre à l’étranger puisqu’ils n’ont pas accès aux documents d’identité et autres documents légaux requis. En l’absence d’accès à une voie légale alternative vers les pays d’asile et où ils trouveraient une protection, ils voyagent sur des bateaux surchargés et peu sûrs. Ce qui caractérise les réfugiés en mer, c’est leur exposition particulière aux dangers de la mer et leur vulnérabilité face aux passeurs qui peuvent faire un commerce lucratif de leur détresse. Ils sont également particulièrement vulnérables aux pratiques des États qui consistent à empêcher les bateaux d’atteindre leurs eaux territoriales et leurs côtes ainsi qu’à restreindre les opérations de recherche et de sauvetage en mer, ainsi que le débarquement dans leurs ports. Les opérations de secours et de sauvetage en mer (ORS) sont plus connues sous leur nom et acronyme anglais de search and rescue operations (SAR). Selon le projet de l’OIM sur les migrants disparus, la noyade des réfugiés en mer est la première cause de leur décès et la route de la Méditerranée centrale est la plus meurtrière pour les migrants. De 2014 à 2022, on estime à 25 277 le nombre de réfugiés en mer en Méditerranée, dont environ 2000 pour la seule année 2022.

Le problème posé par cette catégorie de demandeurs d’asile qui cherche refuge par la mer, diffère des autres types de demandeurs d’asile dans la mesure où les sauvetages en mer sont effectués conformément aux lois et coutumes de la mer. Cela signifie que plusieurs États sont généralement responsables, au moins en partie, du sort des réfugiés en mer : l’État d’origine des personnes, l’État du pavillon (l’État où le navire est enregistré et sous le pavillon duquel il navigue), l’État où le navire fait sa première escale après le sauvetage et, le cas échéant, l’État qui propose d’accueillir les réfugiés en mer

Le statut juridique des réfugiés en mer se situe (I) au carrefour de différents ensembles de règles internationales distinctes, dont notamment : le droit maritime international, le droit international des réfugiés et les droits humains fondamentaux, mais aussi le droit pénal international, relatif, entre autres, au trafic illicite de personnes. Ces cadres juridiques reposent sur des modèles différents de responsabilité des États (II), ce qui crée des tensions lorsqu’il s’agit de les mettre en œuvre de manière claire et équitable dans des cas concrets. Les règles internationales applicables à la recherche et au sauvetage des naufragés (III) reflètent l’une des plus anciennes règles internationales d’humanité et d’engagement de solidarité maritime. Toutefois, le consensus juridique sur les opérations de sauvetage obligatoires ne s’étend pas aux droits contraignants et aux obligations de l’État en matière de débarquement.

Créé pour répondre à des situations exceptionnelles et urgentes de danger maritime, le cadre juridique du SAR ’épreuve lorsqu’il est confronté au flux massif et structurel de réfugiés en mer ayant besoin d’être secourus et débarqués. La pluralité des parties impliquées ouvre la porte aux controverses juridiques et aux pratiques restrictives des États, y compris le refus d’admettre sur leur territoire les demandeurs d’asile secourus en mer.

Cela compromet également les opérations de recherche et de sauvetage, en opposant les impératifs de sauvetage aux considérations de contrôle des frontières.

I. Le statut juridique des réfugiés en mer

Le terme « boat people » ou réfugiés en mer est un terme générique non juridique qui recouvre des individus qui peuvent être couverts par différents statuts juridiques internationaux de protection tels que : réfugié en mer, migrant irrégulier, passager clandestin, naufragé, victime de la traite des êtres humains ou même passeur. Tous les passagers clandestins ou réfugiés en mer ’individu doit répondre aux critères établis dans l’article 1(a) de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés (Convention sur les réfugiés). Cela se reflète également dans la Convention de l’Organisation de l’unité africaine régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique (1969). En d’autres termes, il ou elle doit craindre d’être persécuté(e) en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques.

Dans le contexte des flux migratoires mixtes, le terme générique de « migrant » est généralement utilisé pour décrire tous les réfugiés en mer. Même s’ils sont qualifiés de migrants, les États ont l’obligation internationale d’évaluer le statut individuel de tous ceux qui demandent l’asile. Pour toutes les autres personnes (y compris les migrants en situation irrégulière), les droits humains fondamentaux les protègent contre notamment le retour forcé, l’expulsion collective et le refoulement vers un pays où leur vie et leur sécurité sont menacées.

De plus, le droit international relatif à la recherche et au sauvetage des naufragés en mer est contraignant pour tous les États et s’applique sans discrimination à toutes les personnes en danger en mer. C’est évidemment le cas dans de nombreuses situations où des personnes sont retrouvées sur des embarcations dangereuses et précaires.

Alors que le droit maritime international régit les obligations en matière de SAR ainsi que la gestion des passagers clandestins, le partage des responsabilités en matière de débarquement alimente les tensions entre les différents États concernés : État du pavillon du bateau, États côtiers, y compris l’État du premier port d’escale ou du premier port d’un « pays sûr ».

II. L’État responsable des réfugiés et des personnes en mer

Les personnes en mer, y compris les réfugiés, sont principalement sous la responsabilité de l’État du pavillon de leur bateau. Selon la Convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (SOLAS), adoptée en 1974 et entrée en vigueur en 1980, les États du pavillon sont tenus de veiller à ce que les navires battant leur pavillon respectent les exigences de sécurité et de sûreté en matière de construction, d’équipement, de communication et de navigation. Cela inclut les règles et l’équipement nécessaires à la sécurité des personnes et des cargaisons, ainsi que l’obligation pour les capitaines de se porter au secours des personnes en détresse (chapitre V). Selon la Convention internationale de 1957 sur bureau les passagers clandestins, l’État du pavillon et le capitaine sont responsables des passagers clandestins, y compris les demandeurs d’asile. Cette Convention a tenté de résoudre la question du statut des passagers clandestins et de statuer sur la responsabilité de l’État en matière de débarquement, en imposant l’obligation d’accueillir ces personnes à l’État du premier port d’escale plutôt qu’à l’État du pavillon. Toutefois, cette Convention n’est jamais entrée en vigueur, les États ayant refusé d’assumer une obligation aussi claire en matière de débarquement des passagers clandestins. Par conséquent, la Convention visant à faciliter le trafic maritime international (FAL), adoptée en 1965, a évité de se prononcer sur la question du débarquement.

Même si la convention de 1957 n’est pas officiellement en vigueur, le HCR considère qu’elle reflète l’accord des États sur le traitement des réfugiés maritimes et la nécessité de prendre en compte leur besoin de protection internationale dans le processus de débarquement, y compris leur droit de ne pas être renvoyés vers un lieu et un pays où leur vie et leur liberté peuvent être menacées. L’article 5(2), impose au capitaine du navire et aux autorités compétentes du port de débarquement de « tenir compte des raisons qui pourraient être invoquées par le passager clandestin pour ne pas être débarqué ou renvoyé dans les ports ou les États mentionnés dans la présente convention ».

Dans le cas de personnes fuyant leur pays sur des bateaux de fortune, la fragilité de l’embarcation peut entraîner l’obligation pour un navire proche de porter assistance au navire en détresse, conformément aux règles régissant les sauvetages en mer. Les personnes secourues en mer sont considérées comme des naufragés au sens du droit maritime. Elles sont placées sous la double responsabilité de l’État du pavillon du navire sauveteur et de l’État côtier responsable de la zone de sauvetage.

III. Obligations légales concernant la SAR des personnes en mer

Le devoir de sauvetage en mer est une règle coutumière internationale très ancienne. D’un point de vue juridique, seules les obligations de sauvetage en mer sont clairement énoncées dans le droit international. Elles s’imposent à tous les États maritimes et à tous les capitaines de bateaux. Comme indiqué dans la publication 2011 du HCR Rescue at Sea, Stowaways and Maritimes interception (le sauvetage en mer, les passagers clandestins et l’interception dans les Maritimes [notre traduction]), l’obligation de « prête[r] assistance à quiconque est trouvé en péril en mer », avec l’accent mis sur le fait que « cette obligation n’est pas affectée par le statut des personnes en question, leur mode de transport ou le nombre de personnes impliquées ». Ceci est largement reflété dans la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM) de 1982, à l’article 98, dans la Convention internationale de 1974 pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (SOLAS), à l’article VI(b), et dans la Convention internationale de 1979 sur la recherche et le sauvetage maritimes (SAR), aux articles 2.1.9 et 2.1.10, ainsi que dans la Convention de 1958 sur la haute mer, à l’article 12.

Les organisations internationales impliquées dans le sauvetage des personnes en mer sont l’Organisation maritime internationale (OMI), le HCR et l’Organisation internationale pour les migrations (OIM).

L’adoption du SAR par l’OMI a établi le cadre juridique international qui organise et coordonne les obligations des États autour de la création de 13 zones maritimes. Dans ces 13 zones, les États parties s’engagent à organiser et à coordonner entre eux la mise en place de zones de sauvetage maritime, de centres d’appel de sauvetage maritime (MRCC) et de procédures contraignantes pour tous les États du pavillon et les États côtiers et selon lesquelles tous les capitaines de bateaux doivent s’engager dans des opérations de sauvetage.

Cette Convention a été modifiée en 2004 par l’adoption de directives révisées sur le traitement des personnes sauvées en mer. (MSC 78/26/Add.2, Annexe 34) et l’amendement de la règle SOLAS 5V/33 paragraphe 1(1) et de l’Annexe à la Convention SAR (paragraphe 3(1)(9)). Les amendements et les lignes directrices de 2004 améliorent la coordination entre les États afin d’identifier les meilleurs endroits pour le débarquement des personnes secourues en mer et afin d’aider le capitaine à trouver un endroit sûr pour le débarquement de ces personnes. Ils clarifient également les critères et les conditions applicables à l’attribution d’un lieu de débarquement.

Si le sauvetage est une obligation légale qui s’impose à toutes les parties prenantes, une certaine flexibilité est autorisée pour le processus de débarquement final dans le cadre des critères convenus relatifs à l’affectation du port de débarquement : proximité, sécurité et disponibilité des équipements de sauvetage.

Les États parties s’engagent à confier à leurs MRCC respectifs l’autorité afin d’assurer la coordination et la coopération dans les opérations de sauvetage et de trouver le port de débarquement le plus approprié.

Ils conviennent également que l’État responsable d’une zone de sauvetage est celui qui est chargé d’organiser le sauvetage et de désigner le meilleur endroit pour le débarquement, même s’il ne peut pas imposer cette décision aux autres États du port.

Il est convenu que le gouvernement responsable dispose de la souplesse nécessaire pour traiter chaque situation au cas par cas, tout en veillant à ce que les capitaines des navires qui fournissent une assistance soient déchargés de leur responsabilité dans un délai raisonnable et avec le moins de conséquences possibles pour les navires (art. 2(6)).

Les lignes directrices exigent également que le débarquement se déroule dans un lieu sûr, défini comme un endroit où les opérations de sauvetage sont considérées comme terminées. Ce port du « pays sûr » « est un lieu où la sécurité de la vie des survivants n’est plus menacée et où leurs besoins humains fondamentaux peuvent être satisfaits » (art. 6(12)). La Convention modifiée précise également que le lieu sûr doit tenir compte des circonstances particulières de l’affaire. Les lignes directrices rappellent que chaque cas est unique et que les gouvernements doivent coopérer entre eux pour fournir des lieux de sécurité appropriés aux survivants après avoir pris en compte les facteurs et les risques pertinents. (art. 6(16)). Elles affirment également la nécessité d’éviter le débarquement lorsque la vie et les libertés des personnes craignant avec raison d’être persécutées sont menacées (art. 6(17)).

Un port et un pays sûrs

Malheureusement, le concept de port le plus proche et le plus sûr ou de pays sûr donne encore lieu à une certaine forme de confusion et d’ambiguïté juridique, puisqu’il s’inspire en partie du droit maritime ainsi que du droit international et du droit des réfugiés.

Le débarquement dans le premier port sûr ou le plus proche ne constitue pas une règle obligatoire du droit maritime, qui donnerait au capitaine du bateau ou à l’État responsable de la zone de sauvetage un droit d’imposer le débarquement. Il s’agit plutôt d’une bonne pratique à valeur coutumière permettant de fournir une assistance adéquate aux naufragés tout en libérant au plus vite le capitaine du fardeau de cette assistance.

Le débarquement dans un pays sûr est une obligation légale qui reflète l’interdiction absolue, en vertu du droit international, de renvoyer une personne dans un lieu où sa vie et sa liberté sont en danger.

En vertu du droit international, les SAR en mer doivent être interprétées à la lumière du principe international de non-refoulement (PNR) et du concept de pays sûr. En effet, le non-refoulement, qui ne peut faire l’objet d’aucune réserve, est un principe du droit international humanitaire coutumier consacré par l’article 33 de la Convention sur les réfugiés et incorporé à l’article 3 commun aux Conventions de Genève et à l’article 3 de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. Au niveau de l’Union Européenne (UE), il figure également dans la Charte des droits fondamentaux de l’UE (arts. 18 et 19) et dans le traité sur le fonctionnement de l’UE (art. 78). La Cour européenne des droits de l’homme (CrEDH) a interprété le droit de ne pas être soumis à la torture, conformément à l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH), comme englobant le PNR. Le non-refoulement prévoit que nul ne peut être transféré vers un pays où il risque d’être soumis à la torture ou à d’autres formes de mauvais traitements, à une privation arbitraire de la vie ou à des persécutions du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de ses opinions politiques ou de son appartenance à un certain groupe social. Il couvre non seulement les personnes reconnues comme réfugiés mais aussi tous les individus qui revendiquent cette crainte et ne se réfère pas seulement aux expulsions à l’intérieur du territoire de l’État d’accueil mais aussi aux rejets aux frontières. Cela signifie donc que le débarquement des personnes secourues en mer doit se faire dans un endroit où elles sont en sécurité selon les critères et les garanties du PNR.

➔ Refoulement (retour forcé) et expulsion

Toutefois, les pratiques des États sont encore loin de respecter effectivement cette obligation juridique internationale. Par exemple, le rapport du Secrétaire général des Nations unies sur la mise en œuvre de la résolution 2491 (qui impose un embargo sur les armes à la Libye et autorise les États membres à inspecter (et à éventuellement saisir) les navires en haute mer au large des côtes libyennes (lorsqu’ils ont des motifs raisonnables de soupçonner qu’ils sont utilisés pour le trafic de migrants ou la traite d’êtres humains) a confirmé qu’en vertu du droit international, la Libye n’est ni un port de débarquement ni un port de retour sûr. Ce rapport a également noté que les politiques des États membres continuent d’entraîner le débarquement de migrants et de réfugiés en Libye (en date de décembre 2022, selon l’OIM, 7 992 migrants et réfugiés ont été secourus en mer et ramenés sur les côtes libyennes).

Gestion des contrôles SAR ou des contrôles aux frontières et des flux migratoires

Créé pour répondre à des situations exceptionnellement urgentes de danger maritime, le cadre juridique du SAR est mis à l’épreuve lorsqu’il est confronté à un flux massif et structurel de migration des réfugiés en mer ayant besoin d’être secourus et débarqués dans différents contextes historiques et contemporains à travers le monde.

Les problèmes rencontrés lors des opérations de recherche et de sauvetage de réfugiés en mer Méditerranéenne dans le contexte de l’UE en sont un bon exemple récent. Ces problèmes se sont matérialisés à la fois en termes de capacité de sauvetage des bateaux et de la pression exercée par les États concernant les débarquements.

Dans le contexte de l’UE, ce problème est aggravé par le fait que le SAR et le débarquement ne sont pas couverts par un cadre juridique européen commun. Cela crée des tensions (pour les pays ayant des frontières maritimes extérieures à l’UE) entre leur devoir d’autoriser le débarquement et leur responsabilité de contrôler l’immigration au sein de l’UE et de traiter les demandes d’asile en tant que premier pays d’entrée.

En 2013, le nombre de réfugiés en danger en mer a largement dépassé la capacité des navires marchands. À la suite de la noyade de 366 migrants à Lampedusa, dans les îles Pélagie, l’Italie a impliqué sa marine dans le projet spécial Mare Nostrum SAR lancé en octobre 2013. Ce projet a permis de secourir 100 000 personnes en un an pour un coût mensuel de 9 millions d’euros. Le projet a soulevé de nombreuses critiques, comme le partage inéquitable de la charge entre les États membres de l’UE, ainsi que des allégations selon lesquelles l’entrée illégale de migrants sur le territoire européen en serait ainsi facilitée.

Le projet Mare Nostrum a été remplacé en 2014 par le programme européen Frontex, qui vise à contrôler les frontières extérieures de l’Europe plutôt qu’à s’engager dans le SAR et à partager le fardeau du débarquement qui incombe aux États côtiers.

Cette situation a incité diverses organisations humanitaires non gouvernementales, telles que MSF et SOS Méditerranée, à mener des opérations de recherche et de sauvetage. Par exemple, de mai 2015 au 29 août 2020, 686 opérations ont été menées et environ 82 000 personnes ont été secourues par les bateaux de sauvetage de MSF. Ils ont fait l’objet des mêmes accusations de facilitation de l’immigration clandestine que celles formulées à l’encontre de la marine italienne. Toutefois, ces critiques se sont transformées en accusations officielles de la part de certains gouvernements. Des poursuites pénales pour collusion avec des passeurs et pour facilitation de l’immigration clandestine ont été engagées contre ces organisations humanitaires et leur personnel par divers États afin d’entraver les opérations SAR et de limiter le nombre de débarquements après un sauvetage, plutôt que de permettre aux organisations humanitaires de rester en mer à la recherche d’autres bateaux de migrants en détresse, comme c’était généralement le cas auparavant.

Arrivant, cinq ans après la crise migratoire de 2015 en Méditerranée, le nouveau pacte européen sur les migrations et l’asile adopté le 23 septembre 2020 a été finalement approuvé le 14 mai 2024. Les États membres disposent de deux ans pour transposer les textes du Pacte dans leurs législations nationales. Il vise à remplacer les règlements de Dublin qui obligent les personnes à demander l’asile dans le premier pays de l’UE où elles entrent. Il établit un partage plus fort des responsabilités et de la solidarité entre les États membres de l’UE, notamment envers les États membres côtiers ou situés aux frontières extérieures, en ce qui concerne les migrations, l’asile et les opérations de SAR.

Le pacte de l’UE rappelle le plein respect de l’obligation prévue par le droit international en matière de sauvetage des personnes en mer. Elle affirme le principe de solidarité et de partage équitable des responsabilités. La mise en œuvre du principe de solidarité reste volontaire, mais le partage des responsabilités devrait être fondé sur les critères révisés proposés pour déterminer la responsabilité des États membres. Ces critères sont énumérés dans la partie III, chapitre II du nouveau règlement de la Commission européenne sur l’asile et la gestion des migrations. Ils devraient permettre d’alléger la pression exercée sur les États côtiers de l’UE par les SAR. L’État de débarquement, et donc de première entrée, ne devrait plus être responsable de la gestion des cas de mineurs non accompagnés ayant un répondant familial dans un autre pays de l’UE (art. 15), ainsi que des cas d’adultes ayant un répondant familial dans d’autres pays de l’UE (arts. 16-18).

Selon ce nouveau pacte, toutes les garanties nécessaires seront mises en place pour que chaque personne bénéficie d’une évaluation individuelle qui tienne compte des vulnérabilités de certains demandeurs, dans le plein respect de leurs droits fondamentaux, y compris le PNR. En ce qui concerne les SAR, elle rappelle que sauver des vies en mer est une obligation pour tous les États membres de l’UE et que le débarquement à la suite d’opérations de recherche et de sauvetage en mer doit se faire dans un lieu sûr. Plus important encore, elle devrait également clarifier la question de la criminalisation des acteurs privés par le biais d’orientations sur la mise en œuvre des règles de lutte contre la contrebande et préciser que l’exécution de l’obligation légale de sauver des personnes en détresse en mer ne peut pas être criminalisée. Ce pacte doit toujours être approuvé par les États au niveau de l’UE.

Cependant, en l’absence d’un cadre international contraignant relatif à la responsabilité des États et au partage des charges en matière de migration et d’asile, le débarquement des personnes secourues en mer demeure une source de tension entre les États et de danger supplémentaire pour les individus. Il semble donc que le naufrage et le rejet sur le rivage soient la seule façon « légale » pour les réfugiés en mer de « débarquer ». Cela a conduit certains États à empêcher les bateaux d’atteindre leurs côtes en les repoussant hors des eaux territoriales jusqu’à la haute mer.

C’est dans ce contexte que le directeur général de Frontex a démissionné en avril 2022 après une enquête de l’Office européen de lutte antifraude démontrant l’implication de Frontex dans le refoulement illégal de migrants lors d’opérations de contrôle des frontières maritimes. La jurisprudence de la CrEDH a condamné cette pratique en soulignant son illégalité alors qu’elle a été appelée à se prononcer sur un cas impliquant l’interception par l’Italie de réfugiés somaliens et érythréens en haute mer et leur transfert en Libye. (voir ci-dessous).