Dictionnaire pratique du droit humanitaire

« Mal nommer les choses c’est ajouter au malheur du monde. » Albert Camus.

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Rapatriement

Le statut du HCR a été adopté par l’Assemblée générale de l’ONU dans la résolution 428 (V) du 14 décembre 1950. Il confie entre autres missions au HCR celle de seconder les initiatives des pouvoirs publics et les initiatives privées en ce qui concerne le rapatriement librement consenti des réfugiés ou leur assimilation dans de nouvelles communautés nationales (statut du HCR, art. 8.c). L’état de réfugié est en principe temporaire et prend fin avec le retour dans le pays d’origine.

La Convention de 1969 de l’Organisation de l’Unité africaine régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique souligne l’importance du rapatriement, et insiste sur le fait qu’il doit être volontaire (art. 5.1 de la Convention de l’OUA sur les réfugiés).

Le rapatriement des réfugiés peut avoir plusieurs causes :

  • le réfugié fuit un risque sérieux de persécution personnelle. Le statut qui lui est accordé peut donc toujours être réexaminé si la situation qui prévaut dans le pays qu’il a fui a changé de façon significative ;
  • le rapatriement peut être encouragé et initié par le pays d’accueil qui ne parvient plus à supporter le poids que représentent les réfugiés sur son territoire ;
  • les réfugiés peuvent être forcés au retour par de multiples pressions.

Le HCR doit garantir le caractère volontaire du rapatriement.

  • Le droit international des réfugiés ne prévoit aucune disposition pour la protection des personnes à l’intérieur de leur propre pays, puisque par définition les réfugiés doivent avoir traversé une frontière internationale. Celles-ci sont normalement sous l’entière responsabilité de leur gouvernement. Les conventions internationales relatives aux droits de l’homme et le droit international humanitaire limitent cependant la souveraineté d’un État sur ses propres ressortissants.
  • La Convention de 1951 sur la protection des réfugiés ne confie au HCR un mandat de protection des réfugiés que quand ils traversent une frontière internationale. Ce mandat ne s’exerce de ce fait que dans le pays d’asile et s’arrête à la frontière du pays d’origine du réfugié. Les réfugiés perdent donc en principe la protection du HCR dès lors qu’ils décident de rentrer chez eux.
  • En matière de rapatriement, la seule garantie de protection des individus réside donc dans le caractère volontaire du retour dans le pays d’origine. C’est pourquoi les réfugiés doivent pouvoir évaluer librement l’opportunité de ce retour. La Convention de l’OUA de 1969 régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique insiste sur « le caractère essentiellement volontaire du rapatriement devant être respecté dans tous les cas… » (art. 5.1).

Rôle et obligations du HCR dans les opérations de rapatriement

Le mandat et le rôle du HCR

  • Le mandat du HCR se résume aux actions suivantes :
  • s’assurer du caractère volontaire du rapatriement des réfugiés ;
  • promouvoir la création de conditions qui faciliteront le rapatriement volontaire dans la sécurité et la dignité ;
  • promouvoir le rapatriement volontaire des réfugiés quand certaines conditions préalables sont réalisées ;
  • faciliter le rapatriement volontaire de réfugiés qui se déroule spontanément en l’absence des conditions préalables à l’organisation d’un rapatriement par le HCR ;
  • surveiller le statut des rapatriés dans leur pays d’origine, la réalisation des obligations de l’État envers eux et intervenir en leur faveur si nécessaire ;
  • entreprendre des activités pour soutenir les capacités légales et judiciaires d’un pays pour lui permettre de résoudre les causes des mouvements de réfugiés ;
  • récolter de l’argent pour soutenir les gouvernements en leur offrant une aide pour les programmes de rapatriement et de réintégration des rapatriés ;
  • coordonner l’aide des ONG dans ce domaine entre les besoins à court et à long terme.
  • Le comité exécutif du HCR a examiné en détail la question des rapatriements en 1980. Il a codifié le rôle du HCR dans ces opérations selon la conclusion 18 (XXXI) de 1980, le HCR doit :
  • établir le caractère volontaire du rapatriement ;
  • coopérer avec les gouvernements pour assister les réfugiés qui désirent rentrer ;
  • obtenir des garanties qui seront accordées aux rapatriés par leur pays d’origine ;
  • conseiller les réfugiés sur ces garanties et sur les conditions qui prévalent dans leur pays d’origine ;
  • surveiller la situation des rapatriés dans leur pays d’origine ;
  • accueillir les rapatriés dans leur pays d’origine et aider à leur réintégration.

La conclusion 40 (XXXVI) de 1985 a renforcé ce cadre en affirmant la compétence du HCR sur les rapatriés après leur retour dans leur pays d’origine. Il s’étend « de l’évaluation de la faisabilité puis par la suite à la planification et à la mise en œuvre des étapes du rapatriement » (conclusion 40, session XXXVI). Le HCR doit être reconnu comme ayant un intérêt légitime dans les conséquences du retour sur les rapatriés. Il doit donc recevoir un accès libre et sans entrave aux rapatriés.

La conclusion 40 note avec satisfaction que le système d’accord tripartite entre le HCR, le pays d’origine et le pays d’asile est bien adapté pour faciliter le rapatriement. Malheureusement, rien n’empêche les gouvernements d’organiser des rapatriements sans impliquer le HCR. En l’absence d’accord entre le HCR et le gouvernement concerné ou entre les deux gouvernements impliqués dans le rapatriement, ces conclusions restent de simples déclarations d’intention sans autre portée pratique que d’autoriser le HCR à dialoguer avec les autorités.

  • L’élément clé du mandat du HCR est la possibilité pour lui de choisir selon les circonstances entre la promotion et la simple facilitation du rapatriement. Les obligations du HCR vis-à-vis des réfugiés varient d’ailleurs selon qu’il décide de promouvoir ou seulement de faciliter ces rapatriements.

Promotion d’un rapatriement

Conditions préalables à la promotion d’un rapatriement

Certaines conditions doivent être remplies avant que le HCR s’engage à promouvoir activement le rapatriement :

  • La situation doit avoir connu une amélioration générale et significative dans le pays d’origine, de nature à permettre un retour dans la dignité et la sécurité pour la grande majorité des réfugiés.
  • Toutes les parties concernées doivent s’engager à respecter le caractère volontaire du retour.
  • Le pays d’origine doit avoir fourni des assurances suffisantes concernant la sécurité des réfugiés, voire des garanties formelles d’ordre juridique ou législatif.
  • Le HCR doit avoir un accès libre et sans entraves aux réfugiés et aux rapatriés.
  • Les termes et conditions du retour doivent être écrits dans un accord formel de rapatriement signé entre le HCR et les parties concernées.

Rôle et obligations pratiques du HCR

Quand toutes ces conditions sont remplies, le HCR peut promouvoir, c’est-à-dire encourager, et participer à une opération de rapatriement. Sa contribution dans l’opération de rapatriement consistera à :

  • obtenir l’accès à toute la population de réfugiés et à garantir le caractère volontaire de leur décision ;
  • entreprendre une campagne d’information pour permettre aux réfugiés de prendre leur décision en pleine connaissance de cause ;
  • interviewer, conseiller et enregistrer les candidats au rapatriement, organiser un mouvement de retour dans la sécurité ;
  • développer et mettre en œuvre (directement ou à travers des partenaires) des programmes de réhabilitation et de réintégration ;
  • surveiller la sécurité juridique, physique et matérielle des rapatriés.

Facilitation du rapatriement

Quand le HCR estime que les conditions d’un rapatriement ne sont pas réunies mais que les réfugiés désirent rentrer et entreprennent des retours spontanés, il peut décider de faciliter le rapatriement pour améliorer la sécurité des réfugiés et pour leur offrir une assistance matérielle.

Conditions de participation du HCR

Le seul fondement de la participation du HCR dans une telle opération réside dans le caractère volontaire du retour exprimé par les réfugiés. Le HCR doit donc être capable de déterminer si cette décision des réfugiés est purement volontaire ou si des pressions ont été exercées sur eux pour les forcer ou influencer leur décision.

Cette intervention du HCR se fait en dehors d’un accord fixant les conditions du retour, signé entre le HCR et les autorités gouvernementales, et en dehors de garanties formelles ou d’assurances données par le pays d’origine sur la sécurité des rapatriés. Le rôle du HCR est plus ambigu dans ce type de circonstances. Le soutien du HCR à cette opération est fondé sur le respect de la décision des réfugiés de rentrer chez eux et non pas sur la capacité légale et matérielle du HCR à les protéger. Le seul fondement de la participation du HCR dans une telle opération réside donc dans le caractère volontaire du retour exprimé par les réfugiés.

Le rôle du HCR dans les rapatriements spontanés consiste à

  • fournir des informations sur les conditions qui prévalent dans le pays d’origine en général et dans les zones de retour en particulier. Cette information doit être complète et fiable ;
  • fournir à ceux qui rentrent une assistance matérielle ;
  • informer les rapatriés sur les limites de la protection et de l’assistance que le HCR est à même de leur fournir dans cette situation (par exemple, l’absence du HCR des zones de réinstallation, l’absence d’accord écrit entre le HCR et le pays de retour…) ;
  • informer les réfugiés de tous les obstacles qu’ils peuvent rencontrer dans leurs retour et réinstallation ;
  • quand cela est possible, le HCR doit chercher à améliorer la sécurité des rapatriés dans leur pays d’origine. Quand le retour est effectif, le HCR doit chercher à négocier des amnisties et des garanties, ainsi que la présence du HCR dans les lieux de retour ;
  • si le HCR parvient à être présent dans les lieux de retour, il doit tenter d’exercer autant que possible les fonctions de surveillance des rapatriés dont il dispose, quand il a obtenu l’accord des autorités.

Rapatriement en période de conflit

  • Dans ces circonstances, le HCR ne peut pas promouvoir le rapatriement, mais seulement le faciliter si celui-ci a lieu de façon spontanée. Son rôle consiste uniquement à s’assurer que :
  • le rapatriement est vraiment volontaire ;
  • le réfugié a disposé de toutes les informations nécessaires pour faire un choix éclairé ;
  • le pays d’origine ne s’oppose pas au retour des réfugiés ;
  • le retour se fait avec des intentions pacifiques et non militarisées de la part des rapatriés.
  • Le HCR peut demander un accès direct et sans entraves aux rapatriés dans le pays de retour afin de surveiller les conditions de ce retour, en arguant que la protection des rapatriés est toujours légitime pour lui (conclusion 40 [XXXVI] de 1985). Toutefois, en l’absence d’accord avec le HCR, le pays d’origine n’a aucune obligation à ce sujet.
  • En période de conflit, les outils juridiques du HCR ne permettent pas de protéger efficacement les réfugiés. On peut s’interroger, par exemple, sur le caractère volontaire d’un mouvement de population provoqué par le bombardement ou l’attaque d’un camp de réfugiés. Les règles pertinentes du droit international humanitaire sont alors plus appropriées pour assurer la protection des réfugiés en tant que population civile.La quatrième Convention de Genève relative à la protection des civils en période de conflit armé international, l’article 3 commun, ainsi que le Protocole additionnel II applicable dans les situations de guerre civile peuvent toujours être invoqués pour protéger les réfugiés, les rapatriés ou les personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays.

Déplacement de populationPopulation civilePersonnes déplacées

Les principes opérationnels du rapatriement

Le caractère volontaire

Le principe du caractère volontaire est la pierre angulaire de la protection internationale des réfugiés. Il n’est pas expressément inscrit dans la convention de 1951, mais il découle directement du principe de non-refoulement, c’est-à-dire l’interdiction de renvoyer des personnes vers des pays où elles craignent pour leur sécurité, qui, lui, figure dans la convention. Il figure en revanche expressément dans la convention de l’OUA sur les réfugiés : « le caractère volontaire du rapatriement doit être respecté dans tous les cas » et les réfugiés ne peuvent pas être rapatriés contre leur volonté (art. 5.1). Sachant que la protection offerte par le HCR s’arrête en principe à la frontière du pays d’origine, un rapatriement involontaire équivaudrait en pratique à un refoulement.

Le principe du caractère volontaire doit être examiné par le HCR en relation avec :

  • les conditions dans le pays d’origine (les réfugiés doivent avoir des informations fiables) ;
  • la situation dans le pays d’asile (qui doit permettre la liberté de choix).

Il appartient au HCR de vérifier que les facteurs qui attirent les réfugiés dans leur pays d’origine sont plus importants que les facteurs qui contraignent les réfugiés à quitter le pays d’asile.

Comment définir le caractère volontaire d’un rapatriement ?

  • Le HCR doit avoir un accès libre et sans entraves aux réfugiés.
  • Le HCR doit pouvoir évaluer les évolutions de la situation des réfugiés dans les camps ou dans d’autres lieux d’installation qui pourraient influer sur la décision de retour des réfugiés.
  • Le HCR doit pouvoir s’assurer que les choix individuels des réfugiés restent indépendants des décisions collectives de retour.
  • Le HCR doit éviter de parler seulement aux représentants des réfugiés.
  • Le HCR doit consulter des réfugiés et des groupes de femmes pour vérifier dans quelle mesure les leaders représentent réellement les intérêts et la volonté des réfugiés.

Le rapatriement des réfugiés n’est pas volontaire quand

  • les autorités du pays d’accueil retirent aux réfugiés toute liberté de choix par l’intermédiaire de mesures coercitives ou en diminuant les secours vitaux, en relogeant les réfugiés dans des zones hostiles ou dangereuses, en encourageant un sentiment xénophobe de la part de la population locale, etc. ;
  • des factions parmi la population des réfugiés ou des organisations politiques en exil influencent le choix des réfugiés, soit directement par des pressions physiques, soit indirectement par des activités telles que des campagnes de désinformation ;
  • certains groupes d’intérêt dans le pays d’accueil découragent le rapatriement en diffusant de fausses informations.

Le retour dans la sécurité

Il s’agit d’un retour qui présente les caractéristiques suivantes :

  • l’existence de conditions légales de sécurité (telles qu’une amnistie ou des garanties publiques concernant la sécurité individuelle, la non-discrimination, l’absence de représailles ou de persécution du fait du retour…) ;
  • la garantie d’une sécurité physique (y compris la protection contre les attaques armées, la menace de mines…) ;
  • la garantie d’une sécurité matérielle (accès à la terre, aux moyens de subsistance en général, etc.).

Tous ces éléments peuvent être mentionnés dans l’accord tripartite passé entre le HCR, le pays d’accueil des réfugiés et le pays d’origine.

Le retour dans la dignité

Ce concept est plus flou que le précédent. Il implique honneur et respect humain. Les réfugiés doivent pouvoir rentrer de façon inconditionnelle, et s’ils repartent de façon spontanée, ils doivent pouvoir le faire à leur propre rythme et pas en convois à marche forcée. Ils ne doivent pas être séparés arbitrairement de leur famille. Ils doivent être traités avec respect et doivent être acceptés par les autorités nationales qui doivent les rétablir intégralement dans leurs droits.

En pratique : pour apprécier le respect du principe de sécurité et de dignité, le rôle du HCR consiste à examiner les éléments suivants :

  • la sécurité physique des réfugiés à toutes les étapes de leur retour (en route, pendant et après le retour, aux points de réception et à ceux de destination finale) ;
  • le respect de l’unité familiale ;
  • l’attention portée aux groupes vulnérables (malades, blessés, personnes âgées, femmes enceintes, enfants…) ;
  • l’allégement des formalités à la frontière ;
  • l’autorisation faite aux réfugiés d’apporter avec eux leurs biens transportables ;
  • le respect du calendrier scolaire et agricole dans le déroulement de ces événements ;
  • la liberté de mouvement ;
  • le respect des droits de l’homme.

Pour en savoir plus

HCR, Les Réfugiés dans le monde. Les personnes déplacés : l’urgence humanitaire, La Découverte, Paris, 1997.

Lawyers Committee For Human Rights , General Principles Relating to the Promotion of Refugee Repatriation , Centre de documentation du HCR, Genève, 1992.

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