Dictionnaire pratique du droit humanitaire

« Mal nommer les choses c’est ajouter au malheur du monde. » Albert Camus.

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Réfugié

Fin 2011, le Haut-Commissariat aux réfugiés (HCR) comptabilisait 42,5 millions de personnes déplacées de force (réfugiés et personnes déplacées internes) ; un chiffre légèrement en baisse par rapport à 2010 mais en constante augmentation depuis le milieu des années 1990. Parmi ces 42,5 millions, 15,2 étaient réfugiés et 26,4 déplacés internes. Les pays en développement accueillaient quatre réfugiés sur cinq à l’échelle mondiale. Le Pakistan était le pays d’accueil numéro un avec 1,7 million de réfugiés, suivi par la République islamique d’Iran et la République arabe syrienne. Les réfugiés afghans (2,7 millions) et irakiens (1,4 million) représentaient la moitié des réfugiés sous la responsabilité du HCR. Les principaux pays d’origine des réfugiés sont, par ordre décroissant, l’Afghanistan, l’Irak, la Somalie, le Soudan, la République démocratique du Congo, le Myanmar, la Colombie, le Viêt-nam,l’Érythrée et la Chine. Il convient de souligner qu’environ 532 000 réfugiés ont pu être rapatriés sur une base volontaire en 2011 (c’est le nombre le plus élevé depuis 2008, alors que la tendance était en diminution constante depuis 2004) alors que 3,2 millions de déplacés ont regagné leur foyer (c’est le nombre le plus important de la décennie). Les femmes représentent 49 % des réfugiés et des demandeurs d’asile à l’échelle mondiale.

Définitions

La Convention sur les réfugiés de 1951

La Convention relative au statut de réfugiés a été adoptée le 28 juillet 1951 par une conférence des plénipotentiaires des Nations unies sur le statut des réfugiés et apatrides convoquée par la résolution 429 (V) de l’Assemblée générale. Elle est entrée en vigueur le 22 avril 1954 et constitue, avec le Protocole de 1967 relatif au statut des réfugiés, la base du droit international des réfugiés. Elle définit le réfugié comme :

« Toute personne craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouvant hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays […].

« Un individu ne peut pas bénéficier du statut de réfugié si on a des raisons sérieuses de penser :

  • qu’il a commis un crime contre la paix, un crime de guerre, un crime contre l’humanité tels que définis par les instruments internationaux ;
  • qu’il a commis un crime grave de droit commun hors du pays d’accueil ;
  • qu’il s’est rendu coupable d’agissements contraires aux buts et principes des Nations unies » (Convention de 1951, art. 1).

Simultanément à l’adoption de cette convention, le HCR a été créé pour surveiller l’application du statut juridique des réfugiés. La convention s’appuie sur les États et le HCR pour sa mise en œuvre. Elle liait, en avril 2013, 145 États. Elle constitue le texte de référence international dans ce domaine.

L’interprétation qui est donnée par les États de cette définition ne permet d’y inclure que des personnes qui fuient un risque sérieux de persécutions perpétrées ou tolérées par les autorités nationales.

Dans son interprétation la plus stricte par certains États, elle exclut donc les personnes qui fuient par petits groupes ou en masse des dangers collectifs tels que l’insécurité ou la guerre. Elle exclut aussi les personnes fuyant des persécutions qui ne sont pas commises par les autorités nationales, mais par des groupes terroristes, rebelles ou autres, sauf si ces persécutions sont tolérées ou suscitées par les autorités nationales.

La Cour européenne des droits de l’homme a élargi en avril 1997 cette interprétation : elle considère les persécutions infligées par des groupes autres que ceux qui dépendent des autorités publiques comme un critère d’obtention du statut de réfugié.

Il faut noter que le HCR a ajouté le viol à la liste des éléments constitutifs d’une persécution permettant par là même l’octroi du statut de réfugié. Le HCR recommande que, pendant la procédure d’examen de la demande, le demandeur d’asile qui peut avoir été victime de violence sexuelle soit traité avec une sensibilité particulière.

Le statut de la Cour pénale internationale confirme également que l’appartenance à un sexe peut être un motif de persécution. Il inclut « la persécution de tout groupe ou de toute collectivité identifiable pour des motifs d’ordre politique, racial, national, ethnique, culturel, religieux ou sexiste […] ou en fonction d’autres critères universellement reconnus comme inadmissibles en droit international » dans la définition du crime contre l’humanité (art. 7.1.h du statut de la CPI).

PersécutionViolFemme

Il existe cependant d’autres textes internationaux ou régionaux qui définissent et protègent les réfugiés de manière plus générale que ne le fait la Convention de 1951. Ces textes tentent d’adopter une approche davantage intégrée des situations des réfugiés, migrants et déplacés internes (voir infra parties IV et V).

La définition de la Convention de l’Organisation de l’unité africaine (OUA)

La Convention régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique a été adoptée par l’Organisation de l’Unité africaine (aujourd’hui l’Union africaine) le 10 septembre 1969 et est entrée en vigueur le 20 juin 1974. En avril 2013, 45 États y étaient parties. Sa définition des réfugiés s’étend à « toute personne qui, du fait d’une agression, d’une occupation extérieure, d’une domination étrangère ou d’événements troublant gravement l’ordre public dans une partie ou dans la totalité de son pays d’origine ou du pays dont elle a la nationalité, est obligée de quitter sa résidence habituelle pour chercher refuge dans un autre endroit à l’extérieur de son pays d’origine ou du pays dont elle a la nationalité » (article 1.2 de la Convention de l’OUA). Cette interprétation inclut par conséquent les personnes fuyant les guerres ou les persécutions collectives en masse, que ces actes soient le fait des autorités nationales ou non.

La définition développée par les États latinoaméricains

La Déclaration de Carthagène sur les réfugiés, 1984En novembre 1984, le Colloque sur la protection internationale des réfugiés en Amérique centrale, au Mexique et au Panama a adopté la Déclaration de Carthagène sur les réfugiés. Bien qu’il ne s’agisse pas d’un traité, les dispositions de la déclaration sont respectées dans toute l’Amérique centrale et ont été intégrées à certains droits nationaux (Salvador en 2002 et Mexique en 2011). La déclaration élargit le champ d’application de la définition de réfugié contenue dans la Convention de 1951 en y incluant l’agression étrangère, les conflits internes et les personnes fuyant des violations massives des droits de l’homme. La Commission interaméricaine des droits de l’homme est l’organisation compétente pour améliorer la protection internationale des réfugiés dans la région.

Le Plan d’action de Mexico, 2004La Déclaration de Mexico et Plan d’action sur le renforcement de la protection internationale des réfugiés en Amérique latine a été adoptée en 2004 par l’Argentine, le Belize, la Bolivie, le Brésil, le Chili, la Colombie, le Costa Rica, l’Équateur, le Salvador, le Guatemala, la Guyane, le Honduras, le Mexique, le Nicaragua, le Panama, le Paraguay, le Pérou, le Suriname, l’Uruguay et le Venezuela. La déclaration reconnaît la nature de jus cogens du principe de non-refoulement et contient des dispositions sur le non-rejet aux frontières et la non-pénalisation des entrées illégales. Elle réaffirme également l’obligation des États de respecter le principe de non-discrimination et de prendre des mesures pour prévenir, combattre et éliminer toute forme de discrimination et de xénophobie dans le cadre de la protection des réfugiés et des demandeurs d’asile. En outre, le plan d’action reconnaît l’existence de mouvements migratoires mixtes comprenant les personnes pouvant avoir droit au statut de réfugié et ayant besoin d’un traitement spécifique, avec les garanties juridiques qui s’imposent pour assurer leur identification et leur accès aux procédures de détermination du statut de réfugié.

La Déclaration de Brasilia, 2010En novembre 2010, lors de la Réunion internationale sur la protection des réfugiés, l’apatridie et les mouvements migratoires mixtes dans les Amériques, 18 pays d’Amérique latine ont adopté la Déclaration de Brasilia sur la protection des réfugiés et des apatrides dans les Amériques. Ces 18 pays sont l’Argentine, la Bolivie, le Brésil, le Chili, la Colombie, le Costa Rica, Cuba, la République dominicaine, l’Équateur, le Salvador, le Guatemala, le Mexique, le Nicaragua, le Panama, le Paraguay, le Pérou, l’Uruguay et le Venezuela. Les États-Unis et le Canada ont quant à eux participé comme observateurs.

Cette déclaration reprend les définitions et dispositions en matière de protection des réfugiés et des apatrides du Plan d’action de Mexico de 2004 ; elle inclut le non-rejet aux frontières, la non-pénalisation des entrées illégales et étend les bénéfices d’un tel principe au-delà de la définition stricte de réfugié aux personnes impliquées dans des mouvements migratoires mixtes. Elle soutient également l’intégration continue du genre, de l’âge et des considérations sur la diversité dans les droits nationaux sur les réfugiés et les déplacés. S’agissant des migrations mixtes en particulier, la déclaration recommande que le Plan d’action de Mexico soit adopté au niveau régional pour relever les nouveaux défis liés à l’identification et à la protection des réfugiés dans le contexte de mouvements migratoires mixtes. En outre, la déclaration encourage les États d’Amérique latine à se conformer strictement aux standards internationaux et à adopter les mécanismes adéquats pour traiter les types nouveaux de situations de déplacement qui n’étaient pas envisagés par la Convention de 1951.

La définition du droit humanitaire

Le réfugié est avant tout une personne civile qui ne jouit plus en fait de la protection de son gouvernement. Le droit international humanitaire interprète ainsi plus largement la notion de réfugié et prend en compte les déplacements de population dus aux conflits. Cette définition n’ouvre pas pour les réfugiés le droit d’obtenir un statut national de réfugiés, mais celui de recevoir une assistance et une protection internationales pendant la durée du conflit. Ce droit prévoit notamment que le réfugié ne pourra pas être considéré comme ennemi du seul fait de sa nationalité étrangère, même s’il s’agit de celle de la partie adverse au conflit (GIV art. 40). S’il se retrouve, du fait de l’occupation d’un territoire, aux mains des autorités du pays qu’il avait fui, il ne pourra pas être arrêté, poursuivi ou expulsé pour des motifs antérieurs au conflit (GIV art. 70). Il devra être considéré et protégé comme un civil (GPI art. 73 ; GPII art. 4).

  • Le droit international des droits de l’homme pose que « devant la persécution, toute personne a le droit de fuir son propre pays, de chercher asile et de bénéficier de l’asile en d’autres pays » (Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948, art. 14).
  • Les États ne sont pas obligés d’accorder l’asile à tous les individus qui le demandent, mais tous les individus menacés dans leur propre pays ont le droit de fuir leur pays et de chercher asile ailleurs. Entre le droit des individus et celui des États se crée un espace peuplé par des individus en quête d’asile.
  • Un grand nombre de personnes réfugiées n’entrent pas dans la définition de la convention de 1951 et n’obtiennent pas les garanties qui découlent de son statut. Pour ces réfugiés non statutaires, des standards minimaux de traitement doivent être respectés par les États (voir supra ).
  • Une définition vaut par les droits qu’elle ouvre au profit des individus. Or, avant d’avoir formellement obtenu le statut de réfugié selon la définition stricte de la Convention de 1951 et avant de bénéficier des droits qui y sont attachés, un réfugié doit passer par toute une série de situations transitoires pendant lesquelles il bénéficie malgré tout de droits minimaux.

Les droits des individus lors des différentes étapes vers l’obtention du statut de réfugié

Les statuts transitoires

  • Avant d’avoir formellement obtenu le statut de réfugiés, les individus entrent souvent dans d’autres catégories juridiques. On parle alors de :
  • personnes en quête d’asile : il s’agit de personnes qui ont fui leur pays mais n’ont pas encore réussi à faire une demande de statut de réfugié devant les autorités compétentes ;
  • demandeurs d’asile : il s’agit de personnes qui ont déposé une demande de statut de réfugié devant des autorités nationales compétentes et qui attendent le résultat de l’examen de leur dossier ;
  • réfugiés de fait : il s’agit de personnes qui sont entrées sur le territoire d’un autre État lors d’un afflux massif de personnes fuyant leur pays d’origine, du fait d’un conflit ou d’une autre catastrophe. Ils ne peuvent pas en principe justifier leur fuite par un risque sérieux de persécution individuelle et ne peuvent donc pas entrer dans la définition stricte du réfugié.
  • Toutes ces personnes n’ont pas encore droit au statut du réfugié, mais elles bénéficient malgré tout de garanties minimales prévues au profit des individus par la Convention de 1951. Ces garanties visent à protéger la possibilité pratique pour une personne fuyant son propre pays de déposer une demande d’asile dans un pays étranger sans rencontrer d’entraves administratives insurmontables et de ne pas être refoulée vers une source de danger.
  • Les déplacés internes sont des personnes qui fuient leur lieu de résidence habituel mais qui ne franchissent pas de frontières internationales. Ils restent donc sous l’autorité juridique de leurs autorités nationales. On ne peut pas parler de réfugiés dans leur cas. Ils sont protégés par les conventions générales sur les droits de l’homme et par le droit humanitaire en cas de conflit.

Personnes déplacées

Les droits reconnus aux individus qui fuient leur pays

Pour qu’une demande d’asile puisse être déposée devant les autorités d’un pays étranger par une personne fuyant son propre pays, la Convention de 1951 établit des droits pour les individus dont la vie ou la liberté sont menacées.

a) Le droit de chercher asile dans un autre pays

Cela signifie le droit de fuir par tous les moyens leur propre pays et de pénétrer sur le territoire d’un autre pays, même de façon irrégulière. Les États n’appliqueront pas de sanctions pénales, du fait de leur entrée ou de leur séjour irréguliers, aux réfugiés qui, arrivant directement du territoire où leur vie ou leur liberté étaient menacées, entrent ou se trouvent sur leur territoire sans autorisation, sous la réserve que ces réfugiés se présentent sans délai aux autorités et leur exposent les raisons de leur fuite (Convention de 1951, art. 31).

Le droit de fuir son pays ne signifie pas que le réfugié a le droit de choisir son pays d’asile. Les réglementations actuelles privilégient la compétence du pays de premier asile, c’est-à-dire celui dans lequel le réfugié est passé en premier et dans lequel il aurait pu déposer sa demande.

b) Le droit de déposer une demande d’asile devant les autorités compétentes

Cela signifie que l’accès à ces autorités compétentes ne doit pas être entravé par les États mais au contraire organisé par eux, et que le HCR doit être autorisé à faciliter ces formalités. En effet, les réfugiés ne peuvent plus bénéficier de l’aide administrative de leur pays d’origine pour faire valoir leurs droits. Les États s’engagent donc à leur fournir les prestations administratives nécessaires directement ou via une autorité internationale : le HCR. Par conséquent, le HCR ou l’État sur le territoire duquel se trouve un réfugié s’engage, sous son contrôle, à délivrer ou à faire délivrer au réfugié les documents ou certificats qui normalement seraient délivrés à un étranger par ses autorités nationales ou par leur intermédiaire (Convention de 1951, art. 25).

c) Le droit de bénéficier d’un examen de leur demande par les autorités nationales compétentes qui soit conforme aux règles fixées par la Convention de 1951 et qui s’effectue sous le contrôle du HCR (statut HCR, art. 8.a).

d) Le droit de ne pas être refoulés dans leur pays d’origine tant qu’il y existe un danger pour leur sécurité.

Cela signifie que les États n’expulseront ni ne refouleront, de quelque manière que ce soit, un réfugié vers les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté seraient menacées en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques (Convention de 1951, art. 33). Ainsi, les personnes déboutées du droit d’asile peuvent malgré tout bénéficier d’un asile territorial temporaire justifié par l’impossibilité de les renvoyer dans le pays d’origine en raison des dangers qu’elles y encourent et bénéficier des standards minimaux de protection attachés à cet asile temporaire (voir infra ).

Les droits reconnus aux réfugiés qui ont obtenu le statut

Au terme de l’examen de leur cas, les personnes qui entrent dans le champ de la définition ont le droit d’obtenir un statut juridique qui leur donne le plus souvent des droits qui se rapprochent de ceux des ressortissants de ce pays.

Le statut juridique d’un individu qui a obtenu la reconnaissance de sa qualité de réfugié dans un pays d’asile est défini par le droit national de ce pays. Cependant, la Convention de 1951 (art. 12 à 34) énonce les principaux droits qui devront être accordés par le droit national de chaque pays aux réfugiés.

  • Article 12 : le statut personnel du réfugié sera reconnu par le pays d’asile.
  • Article 13 : il pourra jouir des droits liés à la propriété mobilière et immobilière.
  • Article 14 : il bénéficiera du droit à la protection de la propriété intellectuelle et industrielle.
  • Article 15 : il jouira du droit d’association.
  • Article 16 : il pourra agir devant les tribunaux.
  • Articles 17 à 19 : il bénéficiera des droits les plus favorables reconnus aux ressortissants d’un pays étranger pour exercer une profession salariée, une profession non salariée ou une profession libérale.
  • Article 20 : en cas de rationnement, le réfugié aura les mêmes droits qu’un national.
  • Article 21 : le réfugié bénéficiera du traitement le plus favorable accordé aux étrangers en matière de logement.
  • Articles 22 et 23 : le réfugié aura les mêmes droits qu’un national en matière d’éducation publique et d’assistance publique.
  • Article 24 : le réfugié aura les mêmes droits qu’un national en matière de législation du travail et de sécurité sociale.
  • Article 25 : les réfugiés ont le droit de soumettre une demande d’asile auprès des autorités nationales compétentes qui, sous le contrôle du HCR, s’engagent à délivrer ou à faire délivrer aux réfugiés les documents ou certificats qui normalement seraient délivrés à un étranger par ses autorités nationales ou par leur intermédiaire. Ces documents ou certificats remplaceront les actes officiels délivrés par leurs autorités nationales, et feront foi jusqu’à preuve du contraire.
  • Article 26 : un réfugié qui aura obtenu le statut de réfugié dans un pays aura le droit de se déplacer librement à l’intérieur du territoire national et de choisir son lieu de résidence.
  • Article 27 : les États s’engagent à fournir des pièces d’identité aux réfugiés dépourvus de pièce d’identité valable qui se trouvent sur leur territoire.
  • Article 28 : les États délivreront aux réfugiés qui ont obtenu ce statut sur leur territoire des pièces d’identité leur permettant de voyager à l’étranger. Les États pourront délivrer des pièces d’identité permettant le voyage à l’étranger à tous lesautres réfugiés se trouvant sur leur sol et qui ne seraient pas en mesure d’obtenir de tels papiers du pays où ils ont leur résidence habituelle.
  • Article 29 : le réfugié ne sera pas soumis à des impôts plus lourds qu’un national.
  • Article 30 : les États permettront aux réfugiés de transférer les avoirs qu’ils ont fait entrer sur son territoire, dans le territoire d’un autre pays où ils ont été admis à se réinstaller.
  • Article 31 : les États n’appliqueront pas de sanctions pénales à un réfugié entré de façon irrégulière sur leur territoire si celui-ci arrive directement du territoire où sa vie ou sa liberté sont en danger.
  • Articles 32 et 33 : les États n’expulseront ni ne refouleront un réfugié vers un territoire où sa vie ou sa liberté sont menacées. La seule dérogation permise à ce principe concerne les personnes qui constituent un danger pour la sécurité du pays dans lequel elles se trouvent, ou qui, ayant été condamnées pour un crime ou un délit particulièrement grave, constituent une menace pour la communauté dudit pays. En cas d’expulsion, celle-ci devra se faire selon une procédure prévue par la loi nationale. Elle doit permettre au réfugié de fournir des preuves tendant à le disculper, de bénéficier d’un droit de recours contre cette décision et de pouvoir se faire représenter devant l’autorité compétente pour juger son cas. Si la décision d’expulsion est maintenue, la procédure doit offrir au réfugié un délai raisonnable pour lui permettre de se faire admettre régulièrement dans un autre pays.
  • Article 34 : les États faciliteront l’assimilation et la naturalisation des réfugiés.

Protection des demandeurs d’asile lors d’afflux massif

Conclusion 22 (XXXII) du 24 avril 1981 intitulée « Protection des personnes en quête d’asile en cas d’arrivées massives »

Les individus qui ne peuvent pas bénéficier du statut de réfugié doivent quand même être traités conformément à ces standards minimaux de protection.

  • Le droit de fuir les persécutions, de quitter son pays, n’implique pas le droit d’obtenir l’asile. En cas d’exode massif, la priorité des États doit être de donner un refuge temporaire à ces personnes.
  • Ces personnes ne pourront pas être refoulées vers un pays où elles craignent des persécutions.
  • Dans l’attente d’une solution durable, les États respecteront les droits minimums suivants :
  • pas de poursuites pour entrée illégale dans le pays ;
  • respect des droits fondamentaux ;
  • assistance matérielle (alimentaire, abris, assistance médicale…) ;
  • interdiction des traitements cruels, inhumains ou dégradants ;
  • pas de discrimination ;
  • accès aux tribunaux et droit à un procès équitable ;
  • le lieu d’implantation des réfugiés devra être sûr, c’est-à-dire pas trop proche de la frontière du pays d’origine ;
  • respect de l’unité familiale ;
  • aide à la recherche des membres de la famille ;
  • protection des mineurs et des enfants non accompagnés ;
  • possibilité de recevoir et envoyer du courrier ;
  • enregistrement des naissances, décès, mariages ;
  • recherche d’une solution durable ;
  • permission de transférer des avoirs ;
  • favoriser des conditions favorables au rapatriement volontaire.

Garanties fondamentalesGaranties judiciairesRefoulement (expulsion)DiscriminationCampInternementEnfantFemmeRapatriement

Les standards minimaux de protection du HCR pour les personnes qui n’ont pas obtenu formellement le statut de réfugiés

L’octroi du statut de réfugié appartient aux États. Le HCR peut cependant offrir ses bons offices pour aider les États à trouver une solution durable au problème des réfugiés. Le Comité exécutif du HCR a fixé dans la conclusion 22 (XXXII) du 24 avril 1981 les droits minimaux qui doivent être accordés par tous les États, dans l’attente d’une solution durable, aux réfugiés qui ne peuvent pas bénéficier du statut prévu par la Convention de 1951.

Les moyens de protection des réfugiés

Le HCR

Le HCR a été créé pour servir d’organe de coordination des réglementations et des actions prises par les différents États en matière de droit d’asile et de protection des réfugiés.

  • Il assume donc une fonction d’harmonisation des législations nationales en la matière et veille à ce qu’elles assurent efficacement la défense du droit d’asile. Il organise également la solidarité internationale face à la charge financière que représente l’accueil des réfugiés.
  • Il assume également une fonction d’assistance matérielle et de protection des réfugiés en partenariat avec les ONG.

Le HCR dispose officiellement de la possibilité de signer des contrats de partenariat opérationnel avec des ONG pour les actions d’assistance et de protection.

Les ONG

Les ONG se trouvent ainsi associées dans les actions d’assistance à la défense du droit des réfugiés.

Par leur présence physique auprès des réfugiés, les ONG sont à même d’évaluer la sécurité physique des réfugiés, la qualité de l’assistance qu’ils reçoivent, les pressions qui pèsent sur leurs décisions, notamment en cas de rapatriement, et d’informer le HCR.

Les États

Les États sont tenus à une solidarité internationale face à la gestion du phénomène des réfugiés, particulièrement en ce qui concerne les afflux massifs : l’État d’accueil doit « recevoir une assistance immédiate des autres États conformément au principedu partage équitable des charges » (§ 4 du préambule de la Convention de 1951 ; conclusion 15 de 1979 du comité exécutif du HCR).

L’accueil des réfugiés ne peut être assumé par le seul État vers lequel les personnes fuient du fait de sa proximité géographique. Si tel était le cas, les États potentiellement hôtes ne tarderaient pas à fermer leurs frontières aux personnes en quête de refuge, ce qui reviendrait à nier de fait le droit pour toute personne persécutée de quitter son pays. Il y a donc un devoir international des États de participer à l’assistance aux réfugiés. Ils le font notamment en finançant le HCR, qui protège et assiste les réfugiés.

Cette solidarité internationale n’est pas fondée que sur l’altruisme. Il s’agit pour les pays signataires de la convention de faire « tout ce qui est en leur pouvoir pour éviter que ce problème ne devienne une cause de tension entre États » (§ 5 du préambule de la Convention de 1951).

Les initiatives régionales pour la protection des réfugiés

L’augmentation des initiatives régionales portant sur le droit des réfugiés résulte des incitations crées par le HCR et l’Assemblée générale des Nations unies dans les années 1990. En effet, lors de sa 44esession en octobre 1993, le Comité exécutif du HCR a souligné l’importance d’une approche régionale globale en matière de prévention et de protection des réfugiés. Cette position a été avalisée par l’Assemblée générale des Nations unies dans sa résolution 48/116 de novembre 1993. Les objectifs principaux de cette approche régionale étaient principalement de promouvoir la stabilité des sociétés et le respect des droits de leur citoyens, y compris ceux des réfugiés et des déplacés.

En Asie du Sud, seuls le Cambodge et les Philippines sont parties à la Convention de 1951 relative au statut de réfugié et à son Protocole de 1967. Jusqu’à la fin des années 1990, l’Asie du Sud est restée une région où les flux de réfugiés étaient appréhendés comme une question relevant d’abord de la sécurité des États et de processus purement politiques. Cependant, récemment, une acceptation de la nécessité d’une coopération régionale en matière de protection des réfugiés a peu à peu émergé. Les Consultations informelles sur les réfugiés et les mouvements migratoires en Asie du Sud, forum initié en 1994, ont donné lieu à l’élaboration puis à l’adoption par consensus en 1997 d’une loi nationale type sur les réfugiés contenant nombre de dispositions visant à protéger les populations lors de situation de déplacements massifs, avec une attention particulière pour les femmes et les enfants réfugiés, le rapatriement volontaire et le non-refoulement.

Dans l’Union européenne, le règlement de Dublin, adopté en 2003, régit le traitement des demandeurs d’asile et des réfugiés. Il détermine l’État membre de l’Union européenne responsable d’examiner les candidatures des demandeurs d’asile demandant la protection internationale en vertu de la Convention de 1951 et de la directive « qualification » de l’UE d’avril 2004. C’est la pierre angulaire du système de Dublin, système comprenant le règlement de Dublin et le règlement EURODAC, qui établit une base de données des empreintes digitales des nouveaux venus interdits dans l’UE. La politique de migration de l’UE a été critiquée pourson caractère trop restrictif. Le 1erdécembre 2005, le Conseil de l’Europe a adopté la directive 2005/85/EC établissant dans les États membres des standards minimums sur les procédures pour l’octroi et le retrait du statut de réfugié.

Le Moyen-Orient est la région où l’on trouve le nombre le plus important de réfugiés (en Iran et en République arabe syrienne), et celle « produisant » le plus grand nombre de réfugiés (originaires d’Irak). Jusqu’à présent le HCR reste le principal acteur de protection au Moyen-Orient et dans la région du Golfe, mais seuls l’Égypte, Israël et le Yémen ont signé la Convention de 1951. Les autres pays n’ont pas signé les instruments juridiques des Nations unies. Ils n’ont pas non plus adopté des législations nationales en matière de droit des réfugiés. Selon le HCR, les questions liées à l’asile dans la région sont majoritairement gouvernées par les droits nationaux sur les étrangers, et guidées par des préoccupations sécuritaires. Il convient cependant de souligner que, dans cette région, les réfugiés ont largement été accueillis sur la base de traditions d’hospitalité et de solidarité religieuse.

Le concept de migration mixte

L’Organisation internationale pour les migrations (OIM) définit le phénomène de migration mixte comme une combinaison de flux migratoires composés de, entre autres, migrants économiques, réfugiés, victimes de la traite, migrants clandestins, mineurs non accompagnés, migrants isolés et migrants se déplaçant pour des raisons environnementales. Ce phénomène résulte de la complexification des dynamiques de migration. La migration devient de plus en plus irrégulière et contrôlée par des réseaux criminels du fait des politiques gouvernementales restrictives concernant les demandeurs d’asile et les travailleurs étrangers. Le phénomène de migration mixte est une préoccupation principalement pour le Bassin méditerranéen, le golfe d’Aden (les Érythréens et les Éthiopiens rejoignant le Yémen), l’Amérique centrale et les Caraïbes, l’Asie du Sud-Est et les Balkans.

Les mouvements migratoires mixtes représentent un défi en termes de protection comme d’assistance. En effet, une large majorité des migrants des flux mixtes ne sont pas prima facie des réfugiés, ni ne correspondent à des catégories juridiques établies. Ils risquent de ce fait d’être privés de tout statut de protection en droit international, et d’en être réduits à la catégorie de criminel par les gouvernements concernés.

Afin d’aider les États à traiter les mouvements migratoires mixtes d’une façon sensible à la protection, le HCR a lancé le Plan d’action en 10 points sur la protection des réfugiés et la migration internationale . Les migrants et les réfugiés utilisent de plus en plus des routes et des moyens de transport identiques pour atteindre une destination étrangère. Il en découle des enjeux conflictuels pour la protection puisque les États perçoivent ces mouvements comme représentant une menace à leur souveraineté et à leur sécurité nationale. La question des migrations mixtes devrait être considérée au sein du contexte plus large de la lutte contre le crime international ( cf. traite d’êtres humains) et de la préservation du droit d’asile.

Ce Plan d’action identifie 10 points d’attention et d’action dans le cadre de situations où les réfugiés se mélangent à des populations menacées de refoulement, de violations de droits de l’homme.

1. Coopération entre partenaires clés , à savoir les États affectés, les gouvernements et les organisations régionales et internationales.

2. Collection de données et analyse sur les caractéristiques du flux migratoire mixte à traiter. Les informations concernant les conditions prévalant dans les pays d’origine, les raisons du flux migratoire, les modes de transport, les routes de transit et les points d’entrée devraient être enregistrées.

3. Système d’accès permettant la protection . S’assurer que les États maintiennent des garanties pratiques pour identifier et s’occuper des personnes ayant besoin d’être protégées, tout en renforçant le contrôle des frontières contre des menaces sécuritaires ou des activités criminelles telles que la traite d’êtres humains.

4. Mesures relatives à l’accueil : s’assurer que les besoins élémentaires des personnes concernées par les flux migratoires soient satisfaits quel que soit leur statut pour laisser le temps nécessaire au processus de détermination.

5. Définition des profils et orientations : les nouveaux arrivants doivent être enregistrés et munis de documents temporaires avant d’entamer une détermination initiale de leur statut.

6. Des procédures et processus différenciés devraient être établis pour les cas d’asile et pour les autres personnes ayant des besoins spécifiques, y compris les personnes cherchant à émigrer.

7. Solutions pour les réfugiés : il conviendra de se mette d’accord sur une réponse basée sur la protection offrant une solution durable.

8. Gérer les mouvements secondaires : la situation des réfugiés et des demandeurs d’asile ayant quitté les pays où ils avaient déjà obtenu une protection adéquate devra être traitée.

9. Mesures relatives au retour pour les non-réfugiés et options alternatives pour les migrants : le retour rapide dans la sécurité et la dignité décidé par les États bénéficierait de l’expertise du HCR sur la base de bons offices. Le renforcement de possibilités d’immigration régulière devrait également être envisagé. Cela permettrait de limiter le recours aux systèmes illégaux.

10. Stratégie d’information : des campagnes d’information sur les dangers des mouvements irréguliers devraient etre menées dans les pays d’origine, de transit et de destination.

Dans le golfe d’Aden, un groupe de travail sur les migrations mixtes a été établi en 2007, coprésidé par le HCR et l’OIM sous les auspices du groupe de travail sectoriel sur la protection. Le Bureau de la coordination des affaires humanitaires, le HCR, le PNUD, l’UNICEF, le Conseil danois pour les réfugiés et le Conseil norvégien pour les réfugiés composent le groupe. Son but est de développer une stratégie basée sur les droits pour garantir une réponse complète et coordonnée aux besoins humanitaires et aux besoins de protection des migrants et demandeurs d’asile transitant par la Somalie. Un groupe de travail similaire a été mis en place au Yémen en 2008.

Dans la Déclaration de Brasilia, les États latino-américains ont reconnu l’augmentation et la complexité des mouvements migratoires mixtes ainsi que l’importance d’une prise en compte des différents profils des personnes composant les mouvements migratoires afin de répondre aux besoins de protection spécifiques et différenciés des réfugiés, victimes de la traite, mineurs non accompagnés et migrants qui ont été l’objet de violence.

En Europe, les migrations mixtes sont appréhendées à travers le prisme de la sécurité nationale, la priorité des États européens restant la sécurité aux frontières. En octobre 2004, l’Union européenne a par ailleurs adopté le règlement (CE) 2007/2004, qui crée l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne (Frontex). Cette agence a pour but d’améliorer la gestion intégrée des frontières extérieures de l’UE afin de réguler l’immigration.

Consulter aussi

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