Dictionnaire pratique du droit humanitaire

« Mal nommer les choses c’est ajouter au malheur du monde. » Albert Camus.

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Terrorisme

Définition

Ce terme n’a pas de définition précise en droit international. Il reste chargé de connotations politiques et idéologiques. Une personne peut être considérée comme un terroriste par les uns et un combattant de la liberté par les autres. Les Nations unies ainsi que l’Union européenne tentent depuis des années de parvenir à une définition acceptable par tous, cependant jusqu’à aujourd’hui aucune définition n’a fait consensus. On retiendra donc les définitions proposées par les Nations unies ainsi que les définitions adoptées par l’Union européenne et le Conseil de l’Europe.

Tentative de définition par les Nations unies

La Convention internationale du 9 décembre 1999 pour la répression du financement du terrorisme définit, dans son article 2.1 (b), un acte terroriste comme « tout acte destiné à tuer ou blesser grièvement un civil ou toute autre personne qui ne participe pas directement aux hostilités dans une situation de conflit armé, lorsque, par sa nature ou par son contexte, cet acte vise à intimider une population ou à contraindre un gouvernement ou une organisation internationale à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte quelconque ».

Le Conseil de sécurité des Nations unies, dans une résolution d’octobre 2004 (résolution 1566), précise cette définition en affirmant que les actes terroristes sont considérés comme « des actes criminels, notamment ceux dirigés contre des civils dans l’intention de causer la mort ou des blessures graves ou la prise d’otages dans le but de semer la terreur parmi la population, un groupe de personnes ou chez des particuliers, d’intimider une population ou de contraindre un gouvernement ou une organisation internationale à accomplir un acte ou à s’abstenir de le faire ». Le Conseil de sécurité rappelle que de tels actes « nesauraient en aucune circonstance être justifiés par des motifs de nature politique, philosophique, idéologique, raciale, ethnique, religieuse ou similaire ». L’Assemblée générale des Nations unies a réaffirmé cette définition en janvier 2006 (résolution 60/43), définissant les actes de terrorisme comme des « actes criminels conçus ou calculés pour terroriser l’ensemble d’une population, un groupe de population ou certaines personnes à des fins politiques ».

En 2004, les Nations unies ont crée un groupe de personnalités de haut niveau chargé de réfléchir sur les menaces, les défis et le changement. Dans leur rapport au secrétaire général du 2 décembre 2004, intitulé « Un monde plus sûr, notre affaire à tous », les experts du groupe ont proposé de définir le terrorisme comme « tout acte […] commis dans l’intention de causer la mort ou des blessures graves à des civils ou à des non-combattants, qui a pour objet, par sa nature ou son contexte, d’intimider une population ou de contraindre un gouvernement ou une organisation internationale à accomplir un acte ou à s’abstenir de le faire » (§ 164(d), p. 52), reprenant ainsi la définition proposée par le Conseil de sécurité, tout en élargissant la notion de cibles des attaques de « groupe de personnes » à celle de « civils » et de « non-combattants ».

Tentative de définition par l’Union européenne

Alors que la Convention européenne sur la répression de l’activité terroriste de 1977 ne propose pas de définition du terrorisme, la décision-cadre du Conseil européen du 13 juin 2002 relative à la lutte contre le terrorisme propose une définition assez exhaustive.

Article 1er; « […] sont considérés comme infractions terroristes les actes intentionnels suivants […] qui, par leur nature ou leur contexte, peuvent porter gravement atteinte à un pays ou à une organisation internationale lorsque l’auteur les commet dans le but de :

  • gravement intimider une population ou
  • contraindre indûment des pouvoirs publics ou une organisation internationale à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte quelconque ou
  • gravement déstabiliser ou détruire les structures fondamentales politiques, constitutionnelles, économiques ou sociales d’un pays ou une organisation internationale ;
  1. les atteintes contre la vie d’une personne pouvant entraîner la mort ;
  2. les atteintes graves à l’intégrité physique d’une personne ;
  3. l’enlèvement ou la prise d’otage ;
  4. le fait de causer des destructions massives à une installation gouvernementale ou publique, à un système de transport, à une infrastructure, y compris un système informatique, à une plate-forme fixe située sur le plateau continental, à un lieu public ou une propriété privée susceptible de mettre en danger des vies humaines ou de produire des pertes économiques considérables ;
  5. la capture d’aéronefs et de navires ou d’autres moyens de transport collectifs ou de marchandises ;
  6. la fabrication, la possession, l’acquisition, le transport ou la fourniture ou l’utilisation d’armes à feu, d’explosifs, d’armes nucléaires, biologiques et chimiques ainsi que, pour les armes biologiques et chimiques, la recherche et le développement ;
  7. la libération de substances dangereuses, ou la provocation d’incendies, d’inondations ou d’explosions, ayant pour effet de mettre en danger des vies humaines ;
  8. la perturbation ou l’interruption de l’approvisionnement en eau, en électricité ou toute autre ressource naturelle fondamentale ayant pour effet de mettre en danger des vies humaines ;
  9. la menace de réaliser l’un des comportements énumérés aux points a) à h). »

Cette définition étant sensiblement la même que celle d’un acte de guerre, la décision-cadre précise qu’elle « ne régit pas les activités des forces armées en période de conflit armé, […] et les activités menées par les forces armées d’un État dans l’exercice de leurs fonctions officielles » (Introduction, § 11), excluant notamment les mesures de protection de l’ordre public mises en place par les États dans des situations de troubles et tensions internes.

Cette définition inclut également les notions de piraterie maritime (§ e, « capture d’aéronefs et de navires »), de terrorisme nucléaire et radiologique (§ f à g).

En mai 2005, le Conseil de l’Europe a adopté à Varsovie la Convention pour la prévention du terrorisme, qui reprend en partie les définitions proposées par les Nations unies et l’Union européenne, en définissant les actes de terrorisme comme des actes qui, « par leur nature ou leur contexte, visent à intimider gravement une population, ou à contraindre indûment un gouvernement ou une organisation internationale à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte quelconque, ou à gravement déstabiliser ou détruire les structures fondamentales politiques, constitutionnelles, économiques ou sociales d’un pays ou d’une organisation internationale » (Introduction). De même que dans la décision-cadre du Conseil, il est précisé dans l’art. 26.5 que les armées officielles ni leurs actes ne sont concernés par cette convention.

Certains éléments communs ressortent de toutes ces définitions : le caractère idéologique de l’acte terroriste, le fait qu’il soit dirigé contre une population qui ne participe pas aux hostilités dans un contexte de conflit armé, c’est-à-dire les populations les plus vulnérables, le fait qu’un tel acte n’a pas besoin de causer la mort mais que la seule intimidation suffit à définir l’acte comme terroriste, et enfin le fait que l’acte terroriste vise à affaiblir un gouvernement ou une organisation internationale, notamment par la destruction des infrastructures d’une telle entité. Ce dernier élément fait écho aux attentats perpétrés en Afghanistan et en Irak contre les infrastructures de l’ONU, notamment l’attentat meurtrier contre le siège de l’ONU à Bagdad en août 2003.

Moyens pour combattre le terrorisme

On peut également retenir de ces définitions l’importance de faire la différence entre les activités terroristes en temps de paix et le recours à la terreur comme méthode de combat quand ces activités s’inscrivent dans le cadre d’un conflit armé interne ou international ou une situation d’occupation militaire. En effet, la décision du Conseil européen de 2002 ainsi que la Convention européenne de 2005 rappellent que les actes commis par les armées gouvernementales en contexte de conflit armé et dans « l’exercice de leurs fonctions officielles » ne sauraient être considérés comme des actes terroristes.

Quand la terreur est utilisée dans le cadre d’un conflit armé, le droit international humanitaire s’applique aux différents acteurs étatiques ou non étatiques concernés.Il impose un cadre pour l’usage de la force, le traitement des combattants et des civils et la sanction des crimes. Les situations d’occupation militaire sont couvertes par le droit des conflits armés.

Certains gouvernements peuvent être tentés de qualifier de terrorisme des situations qui relèvent en réalité de la définition du conflit armé interne. Quand les actes de violence armée sont organisés de façon continue et concertée à partir d’une partie du territoire qui échappe au moins partiellement au contrôle des autorités nationales, les gouvernements doivent se soumettre au respect du droit humanitaire et ne peuvent plus seulement agir dans le cadre de la législation d’exception et de renforcement des pouvoirs de la police (GPII art. 1). Le recours à la terreur est un crime de guerre, mais il ne fait pas perdre le statut de combattant aux personnes concernées.

TerreurConflit armé non international-Conflit armé interne-Guerre civile… -Insurrection-RébellionD roit international humanitaire

Si l’usage de la terreur ne s’inscrit pas dans le cadre d’un conflit armé, la réponse des États réside dans le renforcement des opérations de police pour défendre l’ordre public. L’État peut également limiter l’exercice de certains droits et libertés de façon momentanée. L’État reste cependant soumis au respect de certaines règles dans ses activités de défense ou de rétablissement de l’ordre public. Ces règles sont fixées par l’article 3 commun des quatre Conventions de Genève ainsi que par les règles indérogeables des conventions internationales relatives aux droits de l’homme.

Garanties fondamentalesOrdre publicDroits de l’homme

Le consensus international pour la dénonciation des activités terroristes s’est renforcé ces dernières années. Les Nations unies et les organisations régionales ont adopté des déclarations et des traités relatifs à la lutte contre le terrorisme. Dès 1992, le Conseil de sécurité des Nations unies a adopté une résolution qui reconnaît que le terrorisme international constitue une menace à la paix et à la sécurité internationales. Il permettrait donc de justifier de mesures de sanctions ou d’emploi de la force décidées par les Nations unies (résolution S/rés. 748). Cette position a été confirmée par plusieurs résolutions adoptées après le 11 septembre 2001 qui considèrent notamment que « le terrorisme constitue l’une des menaces les plus graves à la paix et à la sécurité internationales auxxi esiècle » (S/rés. 1377 [2001]). Le Conseil de sécurité reconnaît qu’il est possible pour les États de recourir à l’usage de la force armée au titre de la légitime défense individuelle ou collective en cas d’attaque terroriste (S/rés. 1368 [2001]).

Maintien de la paixLégitime défenseConseil de sécurité des Nations unies (CS)

Le Conseil de sécurité met l’accent sur le fait que la lutte contre le terrorisme passe d’abord par le renforcement de l’État de droit et le développement de la coopération entre les États. La plupart des textes cherchent à renforcer la responsabilité de l’État pour renforcer leur contrôle et limiter leur éventuelle complaisance vis-à-vis de l’activité de ces groupes. Ainsi le Conseil de sécurité a adopté le 28 septembre 2001 sur la base du chapitre VII de la charte des Nations unies, une résolution qui s’impose à tous les États (S/rés. 1373 [2001]). Le texte de la résolution précise les obligations des États en matière de lutte contre le financement des activités terroristes, d’adoption de législation efficace pour assurer un véritable contrôle de leur territoire et éviter qu’il soit utilisé à des fins hostiles à d’autres États. Elle prévoitégalement une coopération accrue en matière policière et judiciaire, notamment en ce qui concerne le financement des activités terroristes. Cette même résolution a décidé de créer au sein du Conseil de sécurité un Comité pour la lutte contre le terrorisme qui examinera la façon dont les États se conforment à ces obligations.

Dans le cas des attaques du 11 septembre 2001 aux États-Unis par Al-Qaïda, le refus de coopération du gouvernement afghan pour l’arrestation des membres de ce réseau, présents sur le territoire afghan, a été assimilé à un soutien actif des activités terroristes qui engageait la responsabilité du gouvernement afghan et justifiait la riposte militaire déclenchée le 7 octobre 2001.

Dans le cadre du Sommet mondial de septembre 2005, l’Assemblée générale des Nations unies a rappelé que le terrorisme était inacceptable sous toutes ses formes et dans toutes ses manifestations, et s’est donné comme mandat d’élaborer une stratégie internationale de lutte antiterroriste. Celle-ci, intitulé Stratégie antiterroriste mondiale, a été adoptée le 8 septembre 2006 par la résolution A/60/RES/43 de l’Assemblée générale. Cette stratégie a pour but de prévenir et combattre le terrorisme aux niveaux national, régional et international, par la mise en place de mesures pratiques individuelles et collectives. Dans cette résolution, l’Assemblée générale propose, inter alia , de renforcer les capacités de l’ONU dans les domaines de la prévention des conflits et du maintien de la paix, d’encourager les initiatives qui favorisent le dialogue, la tolérance et la compréhension entre les peuples, d’adopter des mesures pour interdire l’incitation à commettre des actes terroristes, d’encourager une meilleure coopération bilatérale et internationale par le partage d’information, de renforcer la protection des cibles d’attaques terroristes, et d’encourager la création d’un centre international pour lutter contre le terrorisme. Sur cette base, le Centre international de lutte contre le terrorisme (ICCT) a été créé le 31 mai 2010 à La Haye. C’est un institut de recherche indépendant composé d’universitaires et d’experts gouvernementaux qui fonctionne comme une plate-forme d’information, chargé d’étudier les aspects juridiques de la lutte contre le terrorisme, de formuler des recommandations à cet égard aux États et d’identifier les meilleures pratiques en matière de prévention du terrorisme.

En avril 2005, la Commission des droits de l’homme (aujourd’hui le Conseil des droits de l’homme) a nommé un rapporteur spécial afin d’étudier les liens entre la promotion et la protection des droits de l’homme et la stratégie anti-terroriste des Nations unies. Le mandat de ce rapporteur spécial a été renouvelé par le Conseil des droits de l’homme pour trois ans en octobre 2010. Depuis août 2011, il s’agit de M. Ben Emmerson, du Royaume-Uni.

Comités des sanctionsRapporteur spécial

Législation

  • En période de paix, une dizaine de traités internationaux organisant la lutte contre le terrorisme et l’entraide judiciaire dans cette situation ont été adoptés par les États. Il s’agit notamment de :
  • la Convention sur la répression du terrorisme du 27 janvier 1977, adoptée sous l’égide du Conseil de l’Europe et entrée en vigueur le 4 août 1978, dont 46 États sont parties en juin 2015 ;
  • la Convention pour la prévention et la répression du terrorisme, adoptée le 2 février 1971 sous l’égide de l’OEA, qui lie 18 États parties en juin 2015.
  • Le Conseil de l’Europe a adopté en 2005 une nouvelle Convention pour la répression du terrorisme. Elle est entrée en vigueur le 1er juin 2007, et lie actuellement 33 États parties.
  • la Convention de l’Organisation de l’Union africaine sur la prévention et la lutte contre le terrorisme, adoptée à Alger en juillet 1999 et entrée en vigueur le 6 décembre 2002, qui lie actuellement 41 États parties ;
  • La Convention arabe pour la suppression du terrorisme, adopté par la Ligue arabe le 22 avril 1998 et qui est entrée en force le 7 mai 1999.
  • la Convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l’explosif, adoptée par l’Assemblée générale des Nations unies le 15 décembre 1997 et entrée en vigueur le 23 mai 2001, qui lie 168 États parties en juin 2015 ;
  • la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme, adoptée le 9 décembre 1999 et entrée en vigueur le 10 avril 2002, qui lie actuellement 186 États parties ;
  • la Convention internationale pour la répression des actes de terrorisme nucléaire, adoptée par l’Assemblée générale des Nations unies le 13 avril 2005 et entrée en vigueur le 7 juillet 2007, dont 99 États sont parties en juin 2015.

Dans les situations de conflit, le droit humanitaire interdit les attaques contre la population civile et les biens de caractère civil.

Il interdit également les actes ou menaces de violence dont le but principal est de répandre la terreur parmi la population. Cette interdiction recouvre les conflits armés internationaux et les conflits internes (GPI art. 51 ; GPII art. 13). Aucune personne protégée ne peut être punie pour une infraction qu’elle n’a pas commise personnellement. Les peines collectives, de même que toute mesure d’intimidation ou de terrorisme, sont interdites (GIV art. 33). Dans ce cadre, les actes suivants sont interdits en tout temps et en tout lieu à l’égard des personnes qui ne participent pas ou plus aux hostilités : les atteintes portées à la vie, à la santé et au bien-être physique ou mental des personnes, les punitions collectives, la prise d’otage, les actes de terrorisme… (GPII art. 4.2.d).

Le droit des conflits prend en compte la spécificité des méthodes de guérilla pour éviter que ces actes soient considérés comme du terrorisme et empêchent l’application du droit des conflits armés. En contrepartie il impose certaines règles minimales pour donner aux membres de ces mouvements le statut de combattant et la protection qui s’y rattache, notamment celle du prisonnier de guerre (GPI art. 44). Ces règles minimales imposent que l’usage de la force se fasse dans le cadre d’une organisation hiérarchisée capable de faire respecter les règles de droit humanitaire, que les combattants portent ouvertement les armes au moment d’un engagement militaire.

En période de conflit armé, la qualification de terroriste n’est pas une catégorie juridique spécifique du droit humanitaire. Les Conventions de Genève et les Protocoles additionnels ne reconnaissent qu’une seule distinction de statut entre civils et combattants ou encore entre ceux qui participent aux hostilités et ceux qui n’y participent pas ou plus. Par ailleurs le droit humanitaire interdit les méthodes de guerre dont le but est de répandre la terreur dans la population.

Une personne qui recourt à de telles méthodes à titre individuel commet un acte criminel mais reste une personne civile. Elle doit être poursuivie et jugée conformément aux garanties judiciaires par les autorités qui exercent un contrôle de fait sur cette personne.

Si cette personne agit avec l’accord ou pour le compte d’une autorité dans le cadre d’un conflit, elle entre dans la catégorie des combattants ou des personnes civiles qui participent directement aux hostilités. Un combattant qui recourt à de telles pratiques ne perd pas son statut de combattant mais peut être arrêté, détenu et poursuivi pour ses activités criminelles, en respectant les garanties prévues en matière de détention, d’interrogatoire de jugement et de peine. Le droit international humanitaire ne reconnaît pas l’existence d’une catégorie juridique spéciale relative au statut des terroristes. Il ne reconnaît pas non plus l’existence d’un troisième type de conflit armé qui serait constitué par la guerre contre le terrorisme ou contre les terroristes et qui échapperait aux règles prévues pour les conflits armés internationaux ou non internationaux.

Cette position du droit humanitaire a été confirmée par les décisions des Cours suprêmes américaine et israélienne qui ont démenti sur ces points la doctrine développée par de nombreux juristes et par les autorités de ces deux pays dans le cadre de leur gestion de la menace terroriste.

Jurisprudence

  1. Cour suprême israélienne

Dans un arrêt du 11 décembre 2005 ( The Supreme Court Sitting as the High Court of Justice, The Public Committee against Torture in Israel, HCJ 759/02), la Cour suprême israélienne a reconnu les points suivants :

  • Les terroristes ne sont pas une troisième catégorie de combattant dits illégaux

La Cour affirme que les concepts de combattants et de civils sont mutuellement exclusifs. Il n’existe pas d’autre catégorie telle que celle des combattants illégaux ou de terroristes. Ces personnes qui n’ont pas le droit au statut de combattant sont donc obligatoirement considérées comme des civils, mais comme des civils qui perdent une partie de leur protection du fait de leur participation directe dans les hostilités : « That definition [of combatant] is “negative” in nature. It defines the concept of “civilian” as the opposite of “combatant”. It thus views unlawful combatants - who, as we have seen, are not “combatants” - as civilians. Does that mean that the unlawful combatants are entitled to the same protection to which civilians who are not unlawful combatants are entitled ? The answer is, no. […] an unlawful combatant is not a combatant, rather a “civilian”. However, he is a civilian who is not protected from attack as long as he is taking a direct part in the hostilities » (§ 26).

Elle a précisé que les terroristes qui prennent part aux hostilités ne cessent pas d’être des civils mais se privent de leur statut de civils du fait de leurs actes. Ils ne bénéficient pas non plus des droits des combattants et du statut de prisonnier de guerre : « […] True, terrorists participating in hostilities do not cease to be civilians, but by their acts they deny themselves the aspect of their civilian status which grants them protection from military attack. Nor do they enjoy the rights of combatants, e.g. the status of prisoners of war » (§ 31).

  • La guerre contre les terroristes ne constitue pas une troisième catégorie de conflits armés

« In the oral and written arguments before us, the State raised the possibility that we recognize the existence of a third legal category [of conflict, NdlR ]. According to that approach, the conflict between a state and a terrorist organization and its members constitutes a separate category of armed conflict. The laws of international armed conflict are not to be applied to this conflict, as those laws deal with conflictsbetween sovereign states. Nor should this conflict be seen as an armed conflict which is non-international, since it is not limited to the territory of the state alone. […] In international law, a third category should be recognized, of an armed conflict between a state (or states) and terrorist organizations. In the framework of this third category, “special laws of combat, which fit this special situation” will be formulated […]. We shall take no stance regarding the question whether it is desirable to recognize this third category. The question before us is not one of desirable law, rather one of existing law. In our opinion, as far as existing law goes, the data before us are not sufficient to recognize this third category. That is the case according to the current state of international law, both international treaty law and customary international law […]. It is difficult for us to see how a third category can be recognized in the framework of The Hague and Geneva Conventions. It does not appear to us that we were presented with data sufficient to allow us to say, at the present time, that such a third category has been recognized in customary international law » (§ 27, 28).

  1. Cour suprême américaine
  • Le délit d’association ou de soutien à une entreprise terroriste

Plusieurs décisions de tribunaux américains ont donné une interprétation très large des délits de complicité, d’association ou de soutien aux activités terroristes. La partie la plus controversée de ces décisions réside dans le caractère strictement matériel du délit sans exiger la preuve d’une intention spécifique ni celle de la connaissance du caractère illicite des activités ou des personnes soutenues. La définition extensive de ce délit peut conduire à criminaliser certains acteurs ou actions à caractère humanitaire au prétexte de leur soutien matériel à des activités terroristes. Cette criminalisation pourrait même recouvrir dans certaines circonstances la délivrance de soins médicaux à des patients accusés d’actions terroristes ou d’appartenance à des organisations terroristes (voir à ce sujet Cour suprême américaine, Holder v. Humanitarian Law Project , no.08/1498, 21 juin 2010).

  1. Autres tribunaux

En 2007, la Cour fédérale d’Australie a limité la notion de délit d’association avec une entreprise terroriste. Dans l’affaire Haneef v. Ministry of Immigration and Citizenship ([2007] FCA 1273, 21 août 2007), la Cour a affirmé que, pour que le délit d’association soit reconnu, il fallait que le soutien soit lui-même de nature criminel, et pas seulement lié à un lien « innocent » ou familial avec l’organisation terroriste.

La jurisprudence internationale a par ailleurs commencé à contrôler certains éléments relatifs à la constitution de listes de personnes ou d’organisations terroristes développées par les États au niveau national, régional ou international. À ce propos, la Cour de justice de l’Union européenne a estimé en 2006 que les individus associés à une organisation classifiée de terroriste avaient le droit de connaître les raisons de leur inscription sur cette liste, avaient le droit d’être entendus et de bénéficier d’une protection judiciaire effective de leurs droits. (Organisation des Moudjahidines du peuple d’Iran c. Conseil de l’Union européenne soutenu par Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, arrêt du Tribunal (deuxième chambre), 12 décembre 2006).

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