Dictionnaire pratique du droit humanitaire

« Mal nommer les choses c’est ajouter au malheur du monde. » Albert Camus.

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Maintien de la paix

Origines

La Charte des Nations unies fait du maintien de la paix et de la sécurité internationales le premier but de l’ONU (art. 1.1). Elle en confie la responsabilité principale au Conseil de sécurité (art. 24). En cas d’échec du règlement pacifique des différends (chap. VI), la Charte de l’ONU prévoit dans son chapitre VII (action en cas de menace contre la paix, rupture de la paix et acte d’agression) un mécanisme de sécurité collective juridiquement habilité à mener des opérations de coercition. Le Conseil de sécurité peut entreprendre une action militaire (art. 42). En théorie, il dispose pour ce faire d’une force armée permanente (art. 43) dont il confie le commandement stratégique à un Comité d’état-major (art. 46 et 47). Pendant toute la durée de la guerre froide, ce système est resté paralysé par la logique d’affrontement des blocs idéologiques liés aux grandes puissances membres du Conseil de sécurité. Dans les situations de conflits ouverts, le système de règlement pacifique des différends prévu par le chapitre VI de la Charte de l’ONU s’est avéré insuffisant. Aujourd’hui, le recours à la force internationale prévu en application du chapitre VII dans les situations qui menacent la paix et la sécurité internationales reste soumis aux blocages occasionnés par l’emploi du droit de veto des membres permanents du Conseil de sécurité en fonction des pays affectés par les crises. Pour contourner ces blocages, l’ONU a donc inventé en 1956, à l’occasion de la crise de Suez, les opérations de maintien de la paix (OMP), plus connues sous le nom de « Casques bleus ». Il s’agit d’une réponse ad hoc à une situation non prévue par la Charte et d’un palliatif à l’usage de la force. L’absence d’assise juridique explicite a conduit à parler d’un mythique « chapitre VI et demi » comme fondement de ces opérations. Récemment, le Conseil de sécurité s’est associé à certaines organisations régionales afin de mieux répondre aux crises, notamment la CEDEAO (au Liberia et en Sierra Leone en 2003) et l’Union africaine (mission hybride Nations unies et UA au Darfour depuis 2007), conformément aux dispositions des articles 52 et 53 de la Charte de l’ONU. Le Conseil de sécurité a également autorisé lui-même l’emploi de la force dans certaines situations tout en déléguant cet emploi à des coalitions d’États (opération INTERFET menée par l’Australie au Timor- Oriental en 1999), ou à des organisations de défense telles que l’OTAN (en Afghanistan avec la FIAS depuis 2001 ou au Kosovo avec la FKOR depuis 1999) ou l’Union africaine (AMISOM en Somalie depuis 2007).

Certaines de ces missions ont connu de graves échecs tels que les massacres de populations protégées par l’ONU en ex-Yougoslavie et au Rwanda, qui ont conduit à la remise en question du fonctionnement de ces missions et au développement de nouvelles doctrines sur le contenu et les conditions de l’emploi de la force pour la protection des populations. Elles ont également conduit à clarifier l’applicabilité du droit humanitaire aux opérations armées de l’ONU, à la fois en tant que forces combattantes engagées dans un conflit, mais aussi en tant que forces de sécurité et de stabilisation impliquées dans des actions de gestion de l’ordre public et d’application de la loi.

Même si la Charte des Nations unies confie les questions de maintien de la paix au Conseil de sécurité, l’Assemblée générale peut également prendre des mesures dans ce domaine si le Conseil de sécurité ne parvient pas à une décision en raison du vote négatif d’un membre permanent, dans tout les cas où paraît exister une menace contre la paix, une rupture de la paix ou un acte d’agression (résolution 377 (V) adoptée en novembre 1950 et intitulée « L’union pour le maintien de la paix »). L’Assemblée générale ne peut pas décider du recours à la force mais peut examiner immédiatement la question afin de faire des recommandations appropriées sur les mesures collectives à prendre pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales. Elle peut aussi référer le cas à la Cour internationale de justice. Ceci a été fait dans plusieurs situations, notamment en 2004 concernant la licéité de l’édification d’un mur par Israël dans le Territoire palestinien occupé

Cour internationale de justice (CIJ)Conseil de sécurité des Nations unies (CS)

Organisation et fonctionnement

C’est une résolution du Conseil de sécurité qui décide en principe de la création d’une opération de maintien de la paix et en fixe le mandat. Les OMP sont donc placées sous l’autorité du Conseil de sécurité. Le secrétaire général est responsable devant ce dernier de l’organisation et de la conduite de l’intervention. Il reçoit à cet égard l’appui des diverses composantes de son secrétariat, en particulier du Département des opérations de maintien de la paix (DOMP). C’est le secrétaire général qui se charge de la mise en place de la force : il sollicite les États membres pour mobiliser des troupes et sélectionne, en consultation avec le Conseil de sécurité, la nationalité des contingents. Un accord est ensuite passé entre chaque pays fournisseur de troupes et l’ONU.

Le secrétaire général a conclu des arrangements avec les États membres pour mettre en place un système de forces en attente (UNSAS - United Nations Standby Arrangement System), afin de faciliter le lancement d’opérations de maintien de la paix. Dès décembre 1999, 87 États membres avaient accepté de mettre 147 500 hommes à disposition de l’ONU. Parmi ces États, 63 ont officialisé leur participation à ces arrangements en signant un mémorandum d’accord avec les Nations unies, le dernier État en date étant le Sri Lanka (mai 2011). Cependant, si ce dispositif permet de mettre à disposition des ressources militaires dans des délais fixés (entre 30 et90 jours selon le type d’opérations), il ne donne aucune garantie de contribution automatique de troupes aux OMP.

Dans la plupart des cas, une opération de maintien de la paix ne peut se faire qu’avec l’accord du pays sur le territoire duquel elle est déployée et avec l’accord de toute autre partie concernée.

Ce consentement s’exprime dans un accord écrit conclu avec l’ONU qui couvre toutes les questions (administratives, juridiques, logistiques, etc.) liées au déroulement de l’opération.

Le fonctionnement des forces de maintien de la paix

Le secrétaire général nomme, avec l’accord du Conseil de sécurité, le commandant en chef auquel s’ajoute, pour les opérations de grande ampleur ayant des composantes civiles, un représentant spécial. C’est à eux qu’il délègue le commandement opérationnel (militaire et politique) sur le terrain. Leur statut international leur assure en principe une totale indépendance à l’égard des États contributeurs. Le commandant en chef désigne lui-même les membres de son état-major parmi les officiers des contingents nationaux mis à sa disposition.

Les forces déployées sont internationales et placées sous l’autorité directe de l’ONU. Les commandants des contingents nationaux doivent donc exercer leur autorité en conformité avec les ordres donnés par le commandant en chef de la force. Ils demeurent soumis en outre à leurs règlements nationaux.

Le commandant en chef a la responsabilité générale de l’ordre et de la discipline. Un bureau de la police militaire est mis en place par ses soins. C’est lui qui le dirige et qui en nomme les effectifs. Cette police militaire a le droit de mettre en état d’arrestation les membres militaires de la force et le commandant peut décider de certaines affectations ou mutations qui tiennent lieu de sanctions. Il peut également demander aux États le rappel de tout militaire. Toutefois, le pouvoir disciplinaire relève strictement de la compétence de l’État fournisseur de troupes. Ce dernier nomme à cet effet parmi le contingent un officier qui joue donc le rôle du chef national de la police militaire. Les mesures disciplinaires sont communiquées au commandant en chef qui peut consulter le commandant du contingent national et même les autorités de l’État contributeur s’il estime que les mesures sont insuffisantes.

Étendue et coût des opérations

Depuis la fin de la guerre froide, l’ONU a été extrêmement sollicitée pour lancer ce type d’interventions : elle a déployé en cinq ans trois fois plus d’opérations que pendant les quarante années précédentes. En juin 2015, on compte 16 opérations de maintien de la paix, qui déploient un total de 94 000 soldats provenant de 120 nations.

Cette multiplication des opérations a des implications financières, en effet le budget spécial des OMP s’est envolé en quelques décennies. Il était de 153 millions de dollars en 1975, est passé à 3,6 milliards en 1995, pour retomber à 1 milliard en 1998 et finalement atteindre 7,6 milliards pour la période 2011-2012. Au total, le coût des opérations de maintien de la paix entre 1948 et 2010 est estimé à69 milliards de dollars. Ce budget est alimenté sur la base d’un barème spécial dégressif qui établit quatre catégories de contributeurs : membres permanents, pays industrialisés, pays en développement et pays les moins avancés. En réalité, il est financé presque uniquement par les pays industrialisés. Or ces derniers versent leurs contributions avec de plus en plus de retard : en juin 2012, le solde non acquitté des opérations de maintien de la paix s’élevait à 1,26 milliard de dollars. De ce fait, l’ONU a différé de trois à quatre ans ces remboursements aux gouvernements qui fournissent des contingents. La création d’un fonds de réserve pour le maintien de la paix de 150 millions de dollars par l’Assemblée générale en 1992 n’a pas permis de mettre un terme à cette pénurie budgétaire qui finit par peser sur l’accomplissement des mandats sur le terrain. En juin 2012, les liquidités disponibles dans ce fonds de réserve s’élevaient à 139 millions de dollars.

Les différents types d’opérations

Cette évolution quantitative s’est doublée d’une évolution qualitative. Dans l’Agenda pour la paix (A/47/277-S/24111, du 17 juin 1992), l’ancien secrétaire général de l’ONU, Boutros Boutros-Ghali, avait tenté de rationaliser les interventions en faveur de la paix : les diverses missions y étaient distinguées avec pour chacune une définition précise. En 1995, dans le Supplément de l’Agenda pour la paix (A/50/60-S/1995/1 du 3 janvier 1995), il notait que la gamme des instruments des Nations unies pour contrôler et résoudre les conflits entre et dans les États se composait de diplomatie préventive, de maintien de la paix, de rétablissement de la paix, de restauration de la paix, de désarmement, de sanctions, d’imposition de la paix, ce qui reprend les différents types d’OMP. Aujourd’hui, le maintien de la paix est toujours une appellation générique qui désigne en fait divers types d’opérations.

Les opérations de maintien de la paix classiques ou de première génération

Trente OMP ont eu lieu de 1949 à 1988. Elles s’inscrivent dans des limites étroites tant dans leurs principes que dans leurs actions. Trois grands principes gouvernent ces interventions :

  • le consentement des parties : c’est-à-dire que le déploiement d’une force ne peut se faire qu’avec l’accord de l’État sur le territoire duquel elle va s’installer ;
  • l’impartialité : cela signifie que l’opération de maintien de la paix ne préjuge en rien des droits, des prétentions ou de la position des parties en conflit. Elle n’a donc pas pour but de désigner l’agresseur et la victime ;
  • le non-usage de la force : les Casques bleus ne sont pas autorisés à utiliser la force, sauf en cas de légitime défense.

Quant aux actions de ces opérations, elles sont de deux ordres : l’interposition entre les parties au conflit et l’observation du respect du cessez-le-feu. Ces missions très simples, menées dans le cas de conflits interétatiques, correspondent en fait à la faible marge de manœuvre de l’ONU pendant la guerre froide.

Les opérations de seconde génération

Vers la fin des années 1980, le maintien de la paix se veut plus ambitieux : il ne s’agit plus seulement de stabiliser une situation, mais également de participer à la mise en œuvre de règlements politiques globaux, incluant des tâches très variées : l’organisation et le contrôle du déroulement d’élections, des activités de réconciliation nationale avec la démobilisation et la réinsertion des anciens combattants, le contrôle et la formation aux droits de l’homme, le déminage, etc. Le groupe d’assistance des Nations unies pour la période de transition en Namibie (UNTAG, 1989 à 1990), les missions préparatoires et de transition gouvernementale des Nations unies au Cambodge (UNAMIC et UNTAC de 1991 à 1993) et la mission d’observation de l’ONU au Salvador (ONUSAL de 1991 à 1995) illustrent ce type d’interventions. Les opérations deviennent donc multifonctionnelles et se déroulent désormais à l’intérieur même des États. Les trois principes de base continuent toutefois à être strictement respectés. C’est la deuxième génération du maintien de la paix.

Les opérations de troisième génération

Avec l’offensive sur le « droit d’ingérence », c’est l’ensemble du paysage du maintien de la paix qui a été bouleversé. Trois nouveautés se sont produites :

  • d’une part, l’élargissement du mandat humanitaire de l’ONU, moyennant l’extension de la qualification de la menace à la paix et à la sécurité internationales aux « crises humanitaires » et par l’invocation du chapitre VII pour recourir à la force à des fins humanitaires ;
  • d’autre part, l’apparition d’une dimension coercitive des opérations entreprises dans le cadre du chapitre VII qui n’utilisaient auparavant la force que dans le cadre de la légitime défense ;
  • enfin, la délégation par l’ONU de l’usage de la force à des contingents nationaux au sein d’une coalition ad hoc ou dans le cadre d’une organisation régionale. Ces opérations ne sont pas sous le commandement direct de l’ONU. Le Conseil de sécurité est cependant théoriquement responsable de leurs actions car la Charte de l’ONU lui attribue la responsabilité principale de maintien de la paix et de la sécurité internationales (art. 24).

De là le développement d’opérations militaro-humanitaires, d’une nature nouvelle, qui ont également été déployées pendant les conflits internes ou les situations de crise. Certains ont parlé aussi d’une troisième génération de maintien de la paix, d’autres distinguent, à côté des opérations de maintien de la paix, celles de rétablissement ou de restauration de la paix.

Dans les deux cas, elles ne sont pas expressément prévues par la Charte, même si le chapitre VII est invoqué comme fondement du recours à la force.

  • Les opérations sous commandement ONU : elles se veulent au départ non coercitives, mais l’usage de la force est ensuite autorisé par des mandats supplémentaires (protection des convois humanitaires et/ou des populations civiles). Les troupes déployées sont soit des Casques bleus uniquement (FORPRONU au début du conflit en Bosnie, ONUSOM II en Somalie), soit des Casques bleus ayant le soutien au solou dans les airs de contingents sous uniforme national (Force de réaction rapide en Bosnie) ou provenant d’une organisation militaire régionale (OTAN en Bosnie). C’est dans ce cadre précis que l’Agenda pour la paix proposait de remplacer les Casques bleus par des forces d’imposition de la paix. L’évolution du mandat de la MONUC (aujourd’hui MONUSCO) en RDC illustre parfaitement cette nouvelle orientation. Depuis 2007, la force armée onusienne participe officiellement aux opérations militaires de l’armée congolaise (FARDC), notamment afin de rétablir l’autorité de l’État congolais dans les zones libérées des groupes armés. Au nom du rétablissement de la paix et de l’amélioration de la sécurité sur le territoire congolais, la MONUSCO renonce donc à l’impartialité de sa fonction vis-à-vis des différentes parties au conflit armé.
  • Les opérations habilitées ou mandatées par l’ONU : elles ne sont pas sous le commandement direct de l’ONU, mais elles bénéficient d’une délégation d’usage de la force de la part du Conseil de sécurité. Elles sont donc toujours coercitives. Les troupes déployées ne contiennent pas de Casques bleus mais uniquement des contingents nationaux, au sein d’une coalition internationale ad hoc (« Rendre l’espoir » en Somalie en 1993 sous commandement américain, « Turquoise » au Rwanda en 1994 sous commandement français et INTERFET au Timor-Oriental en 1999 sous commandement australien) ou d’une coalition internationale dans le cadre d’une organisation régionale (IFOR en 1995 et SFOR en 1996 en Bosnie, KFOR au Kosovo en 1999 sous contrôle de l’OTAN et FMPA en Albanie en 1997 sous contrôle de l’OSCE, mais aussi FIAS en Afghanistan depuis 2001 sous contrôle de l’OTAN ou AMISOM en Somalie en 2007 sous contrôle de l’Union africaine).

Légitime défenseZones protégées

Le recours à la force armée au nom de la protection des populations

Le désengagement des forces de l’ONU lors du génocide au Rwanda en 1994 et leur inaction pendant l’attaque et le massacre des populations de la zone protégée par l’ONU à Srebrenica en ex-Yougoslavie en 1995 ont provoqué une forte remise en question du fonctionnement et des doctrines des opérations de maintien de la paix de l’ONU. En 2000, le rapport du groupe d’étude sur les opérations de paix de l’ONU demandé par le secrétaire général et dirigé par Lakdhar Brahimi (aussi appelé « rapport Brahimi ») a permis une analyse des causes structurelles de ces échecs. Ses recommandations ont servi de base pour les adaptations ultérieures, tant sur le plan de la qualité juridique des mandats que sur celui de l’adéquation des moyens matériels militaires aux ambitions affichées.

Sur le plan juridique, il fallait étendre la possibilité d’utiliser la force armée au-delà des seules situations de légitime défense concernant les soldats de l’ONU, mais sans transformer les forces de l’ONU en forces combattantes parties au conflit.

Sur le plan matériel, il fallait sortir de la doctrine de la dissuasion symbolique, caractérisée par des contingents de Casques bleus en situation de vulnérabilité et d’infériorité numérique et matérielle et donc incapables de recourir à la force de façon efficace en cas de menace sans mettre en danger leur propre sécurité.

Sur le plan de la doctrine enfin, il fallait arbitrer entre les composantes parfois incompatibles de certains mandats. Le danger consistant à juxtaposer de façon démagogique ou naïve des missions potentiellement incompatibles a été implicitement reconnu par le Haut Représentant des Nations unies en ex-Yougoslavie, qui a justifié le non-recours à la force par l’ONU au moment de l’attaque de la zone protégée de Srebrenica par le fait que l’usage de la force par l’ONU aurait mis en danger le bataillon néerlandais des Nations unies mais aussi les négociations de paix en cours à l’époque avec les différentes parties au conflit en Bosnie.

Les recommandations de ce rapport ont été prises en compte par le secrétaire général des Nations unies dans les années suivantes en ce qui concerne l’amélioration de la rédaction des mandats et la relance d’une réflexion globale sur la doctrine de la protection des populations.

  • Ainsi, depuis le début des années 2000 la plupart des mandats des forces de l’ONU ont été modifiés pour éviter leur impuissance juridique face à des massacres de populations. La rédaction de ces mandats ne limite plus strictement l’autorisation de recours à la force aux situations de légitime défense, mais étend cette autorisation aux cas où les populations sont confrontées à la « menace imminente de violences physiques » dans les zones de déploiement des forces de l’ONU et si les moyens disponibles le permettent sans faire courir de risque au personnel onusien. Cette autorisation de recours à la force pour assurer la protection des populations ne constitue pas pour autant une obligation, car elle reste soumise à l’appréciation des circonstances par les commandants des contingents, qui doivent agir en fonction des moyens militaires disponibles sans faire courir de risques à leurs propres troupes et à leur mission.
  • La publication en décembre 2001 du rapport de la Commission internationale de l’intervention et de la souveraineté des États (CIISE), intitulé « Responsabilité de protéger », a posé les bases d’une nouvelle doctrine justifiant le droit au recours à la force armée au nom de la protection des populations en danger. L’enjeu du travail de cette commission était de déterminer, à la lumière notamment du génocide au Rwanda, les circonstances permettant de réconcilier le principe de souveraineté étatique et de non-ingérence avec celui d’intervention militaire internationale au nom de la protection des populations. Le concept de « responsabilité de protéger » (« R2P » en anglais) réalise ce compromis en affirmant que la souveraineté n’est pas un droit absolu mais une responsabilité de l’État vis-à-vis de sa propre population. Tout en rappelant que c’est à l’État qu’il appartient en premier lieu de garantir la protection de sa population, cette doctrine invoque un devoir de solidarité entre États mais elle ouvre également la porte au droit d’intervention de la communauté internationale ou des États de façon individuelle en cas de violations graves des droits de l’homme, telles que le nettoyage ethnique, les crimes de guerre, les crimes contre l’humanité ou encore le génocide, dès lors qu’un État se montre incapable ou non désireux de protéger sa population

Protection

Ce concept remet en question sur un plan théorique la base même du droit international, à savoir le principe de non-ingérence dans les affaires intérieures d’unÉtat, dans la mesure où il suggère l’existence de situations dans lesquelles la souveraineté d’un État peut être ignorée. Concrètement, la responsabilité de protéger est un concept large qui peut servir à habiller les prérogatives déjà existantes du Conseil de sécurité de l’ONU, lui permettant de recourir à la force contre un État et de lui imposer des décisions contre sa volonté telles que des sanctions ou la compétence de la Cour pénale internationale. Utilisé dans le cadre du Conseil de sécurité de l’ONU, ce principe perd cependant toute réalité de droit ou d’obligation juridique pour se soumettre à l’arbitraire politique du droit de veto des cinq membres permanents. Rien n’empêche non plus certains États d’invoquer cette doctrine pour intervenir militairement dans certaines situations en dehors d’une autorisation de l’ONU. L’intervention armée en Irak lancée en mars 2003 par les États-Unis et une coalition d’alliés sans autorisation du Conseil de sécurité a illustré cette possibilité.

L’Assemblée générale de l’ONU a malgré tout adopté et intégré les principes de la responsabilité de protéger dans les paragraphes 138 et 139 du Document final du Sommet mondial de l’ONU 2005. En 2006, la résolution 1674 du Conseil de sécurité a entériné ces dispositions dans les mêmes termes. En janvier 2009, le secrétaire général des Nations unies, Ban Ki-moon, a publié un rapport intitulé « La mise en œuvre de la responsabilité de protéger », présentant les trois piliers de la responsabilité de protéger que sont la prévention, la réaction et la reconstruction. Ce rapport visait à clarifier la notion, soutenant que la « R2P » relevait d’abord de la responsabilité de l’État souverain puis incombait à la communauté internationale dans le cas où l’État se montrait incapable ou non désireux de protéger sa population face aux crimes les plus graves : « La responsabilité de protéger est l’alliée et non l’adversaire, de la souveraineté. Elle découle du concept positif et affirmatif de la souveraineté en tant que responsabilité, et non de l’idée plus étroite d’intervention humanitaire. »

Le recours à la force internationale contre la Libye, autorisé par la résolution 1973 du Conseil de sécurité de l’ONU le 17 mars 2011 a mis en évidence la difficulté de limiter une intervention militaire à la seule protection des populations. Quel que soit l’objectif humanitaire d’une intervention militaire, celle-ci ne peut pas prétendre garantir une réelle neutralité politique ou militaire. Les actions militaires entreprises au nom de la protection des populations se traduisent forcément par un affaiblissement militaire de l’une des parties au conflit au profit direct de la partie adverse.

Malgré une apparente formalisation, cette doctrine ne dispose pas d’un cadre juridique en droit international capable de donner un contenu et des limites aux droits et obligations qu’elle invoque, ni d’arbitrer entre les intentions éthiques et les actions politiques et militaires qui en découlent. Cette doctrine apparaît comme un nouvel habillage de la notion de droit d’ingérence développé au début des années 1990 par la diplomatie française. Elle souffre des mêmes faiblesses consistant à juxtaposer des intentions éthiques et des actions politiques et militaires sans les réguler.

Dans la mesure où elle autorise le recours à l’intervention armée, elle doit donc être considérée sous l’angle non pas de ses intentions mais de ses actions. Quelleque soit la noblesse de ses intentions, cette doctrine relève fondamentalement du jus ad bellum, c’est-à-dire des motifs donnant le droit de faire la guerre et de la justifier. Le jus ad bellum , c’est-à-dire le droit de déclarer la guerre, a fait depuis des siècles l’objet de développements philosophico-juridiques. La théorie de la guerre juste a selon les époques fourni les différentes justifications qui peuvent rendre légal et acceptable le recours à la guerre en dehors du cas normalement admis où celle-ci est menée en réponse à une agression extérieure.

Depuis 1945, la Charte des Nations unies ne reconnaît qu’un seul motif légitime permettant de recourir à la guerre entre États et elle le définit comme la légitime défense face à une agression (article 51 de la Charte de l’ONU), en attendant que l’ONU entreprenne elle-même une action militaire collective pour protéger l’État agressé. Tout recours à la guerre par un État en dehors des motifs légitimes reconnus par l’ONU constitue donc un crime au sens du droit pénal international : crime contre la paix dans la définition du Tribunal militaire international de Nuremberg et crime d’agression au regard du statut de la Cour pénale internationale.

Il ne faut donc pas sous-estimer le danger que constitue la réintroduction de cette notion de guerre juste dans les relations internationales et son potentiel de libéralisation du recours à la force au profit des États à titre individuel, et non pas seulement au profit de l’ONU. En effet, si le principe de guerre juste au nom de la protection des populations est reconnu en tant que tel, il ne saurait être entièrement soumis à l’aléa du vote et des veto au sein du Conseil de sécurité. Rien ne s’oppose à ce que ce principe soit mis en œuvre en dehors de l’autorisation du Conseil de sécurité de l’ONU au cas où le fonctionnement de cet organe serait entravé par l’utilisation du droit de veto. En effet, l’existence d’un droit ne peut être réduite en théorie à des règles de procédure.

Malgré les fluctuations du concept de guerre juste au fil du temps, il est acquis depuis saint Thomas d’Aquin qu’une guerre ne saurait être juste uniquement au regard de ses intentions. Concernant la responsabilité de protéger, il est donc essentiel de dépasser le cadre de l’intention de protection pour formaliser les conditions et obligations relatives aux moyens mis en œuvre et aux résultats des interventions militaires entreprises dans ce cadre.

La réponse au dilemme tuer ou laisser mourir ne se trouve donc pas dans l’autorisation de recourir à la force armée au nom de la protection ( jus ad bellum ). Elle exige de clarifier les obligations que les forces armées internationales s’imposent quand elles utilisent la force et celles qu’elles imposent pour le traitement des populations quand elles agissent dans des situations de stabilisation ou d’occupation de territoires étrangers ( jus in bello ).

La grande diversité d’interventions militaires internationales menées depuis vingt ans a couvert tout le spectre qui va du maintien de la paix classique à la participation aux combats et au rétablissement de l’État de droit.

À l’occasion de ces diverses formes d’intervention, la question du droit applicable aux forces des Nations unies s’est posée et commence à recevoir une réponse différenciée selon que les forces internationales sont engagées dans des opérations de combat, d’occupation, de stabilisation ou de défense de l’ordre public aux cotés ou non des autorités nationales.

Opérations de maintien de la paix

  • Elles ne sont pas expressément prévues par la Charte. Elles sont apparues comme un mécanisme ad hoc créé par le Conseil de sécurité pour répondre aux situations pour lesquelles les méthodes pacifiques de règlement des différends ont échoué sans qu’il soit possible de faire intervenir le chapitre VII avec l’usage de la force. Théoriquement, ces opérations doivent respecter trois principes :
  • elles doivent obtenir le consentement des parties au conflit ;
  • elles doivent être impartiales ;
  • elles ne doivent pas faire usage de la force sauf en cas de légitime défense.
  • Beaucoup d’opérations de maintien de la paix menées ces dix dernières années (trois fois plus que pendant la guerre froide) ont modifié la notion de « maintien de la paix ». Elles ressemblent davantage à des opérations de rétablissement ou de restauration de la paix. Leur mandat semble s’éloigner des trois principes de base énoncés ci-dessus.

Certaines opérations sont imposées au gouvernement et la force des Nations unies se retrouve en situation de partie au conflit.

L’autorisation d’utiliser la force au-delà des seuls cas de légitime défense, notamment pour protéger les populations civiles et les convois humanitaires, va à l’encontre du principe de limitation de l’emploi de la force et peut constituer un avantage militaire direct pour l’une des parties au conflit et compromettre la neutralité officielle de la force onusienne.

  • La diversité de ces activités conduit à une clarification progressives des dispositions du droit international humanitaire et des droits de l’homme qui s’imposent aux contingents de l’ONU dans leurs activités de combat, mais aussi de rétablissement de l’ordre ou de force d’occupation de certains territoires.

Cependant, les mandats des opérations de maintien de la paix contiennent de plus en plus des éléments liés à la protection des civils. Ceci est notamment lié à l’émergence du concept de la responsabilité de protéger (R2P) en 2001 au sein des Nations unies, qui considère que la communauté internationale a le devoir d’intervenir en cas de violations flagrantes des droits de l’homme, à savoir en cas de crimes de guerre, crimes contre l’humanité et génocide, lorsque l’État concerné ne peut ou ne veut pas protéger sa population vulnérable.

Le statut de la CPI et le droit international humanitaire coutumier prévoient qu’il est interdit de diriger une attaque contre le personnel engagé dans une opération de maintien de la paix conformément à la Charte des Nations unies, pour autant que ce personnel ait droit à la protection accordée aux civils et aux biens de caractère civil en vertu droit international humanitaire (règle 33 de l’étude sur les règles de droit international humanitaire coutumier publiée par le CICR en 2005).

Sécurité collectiveIngérenceZones protégéesOrganisation des Nations unies (ONU)Conseil de sécurité des Nations unies (CS)Légitime défenseProtection

Applicabilité du droit international humanitaire et recours en cas de violations du droit humanitaire

Les enjeux autour de la responsabilité des troupes déployées par l’ONU

Le recours élargi à la force armée dans les nouvelles opérations de maintien de la paix a soulevé la question de l’application du droit international humanitaire aux forces des Nations unies et celle de la responsabilité des membres de ces forces en cas de mauvais comportement sur le terrain. Dès 1956, le Comité international de la Croix-Rouge avait estimé que l’application du droit international humanitaire s’imposait aux forces d’urgence des Nations unies. Cette affirmation a rencontré de nombreuses résistances de la part de l’Organisation et des États membres et reste controversée pour des raisons autant politiques que juridiques. En effet, ce n’est pas l’ONU en tant que telle mais ses États membres qui sont signataires des Conventions de Genève et des Protocoles additionnels. De même, ces conventions n’ont pas prévu de façon spécifique le cas des opérations de maintien de la paix. Pendant des années, le compromis a consisté à inclure dans les mandats de ces opérations une clause relative au respect des principes et de l’esprit du droit international humanitaire. Cette référence englobe les Conventions de Genève de 1949, les Protocoles additionnels de 1977 et la Convention de 1954 sur la protection des biens culturels en cas de conflit armé. En 1992, cette clause a également été incluse dans la plupart des accords signés entres les forces des Nations unies et le gouvernement du pays ou sur le territoire duquel elles sont déployées. Certains des accords conclus récemment disposent que l’ONU s’assure que la mission soit conduite de manière à respecter non seulement « les principes et l’esprit », mais aussi « les principes et les règles » des conventions internationales relatives à la conduite du personnel militaire. Suite aux attaques et violences subies par les Casques bleus sur le terrain, la Convention sur la sécurité du personnel des Nations unies et du personnel associé, adoptée par l’Assemblée générale des Nations unies le 9 décembre 1994 (A/rés. 49/59) et entrée en vigueur le 15 janvier 1999, a finalement indirectement confirmé que le droit international humanitaire s’applique bien à ces opérations. En effet, même si l’article 2.2 de ce texte précise que la convention ne s’applique pas aux forces des Nations unies déployées dans les opérations de maintien de la paix mandatées par le Conseil de sécurité au titre du chapitre VII de la Charte, l’article 20 rappelle cependant que cette convention n’affecte pas l’applicabilité du droit international humanitaire aux actes du personnel de l’ONU.

Cette question a finalement été tranchée par une circulaire du secrétaire général de l’ONU en date du 6 août 1999 intitulée « Respect du droit international humanitaire par les forces des Nations unies ». Ce texte affirme que les règles et les principes fondamentaux du droit international humanitaire s’appliquent aux forces onusiennes lorsque celles-ci participent activement aux combats lors d’un conflit armé international ou interne. La circulaire précise que les Casques bleus restent également toujours tenus au respect des instruments de droit international humanitaire auxquels sont liés leurs pays d’origine.

La question de la responsabilité en cas de violation du droit international humanitaire par ces forces internationales se pose sous l’angle de la sanction disciplinaire ou pénale mais aussi sous l’angle éventuel de l’indemnisation des victimes.

La circulaire du secrétaire général précise que les violations du droit international humanitaire commises par le personnel onusien seront sanctionnées par les tribunaux du pays d’origine de ces personnes. L’ONU dispose cependant sur le terrain d’une unité d’enquête qui procède à l’enregistrement des plaintes et à certaines investigations.

Concernant les éventuelles demandes d’indemnisation, les forces de maintien de la paix qui mènent des opérations sous mandat de l’ONU sont des organes subsidiaires de l’ONU et engagent donc la responsabilité de l’Organisation en termes de réparation, en cas de violations commises ou de dommages causés par le personnel placé sous son contrôle.

La responsabilité des troupes appartenant à des contingents nationaux ou régionaux, auxquels l’ONU a sous-traité des opérations de maintien ou de rétablissement de la paix, est donc relativement claire. Il s’agit de forces coercitives. Le Conseil de sécurité ne fait que les autoriser par résolution et elles demeurent donc sous l’autorité nationale des États participants. Ces derniers deviennent par conséquent parties au conflit et sont tenus de respecter le droit international humanitaire. Les actions menées par leurs forces armées engagent donc la responsabilité de ces États, à laquelle peut s’ajouter, dans le cas de violations graves du droit humanitaire, la responsabilité pénale et individuelle de leurs auteurs.

L’applicabilité du droit international humanitaire aux troupes de l’ONU agissant en dehors de la stricte légitime défense a donc été établie et concerne aujourd’hui toutes les actions impliquant le recours à la force dans des contextes de conflit armé. Cependant, la reconnaissance d’une situation de conflit armé est selon les situations l’objet de controverses juridiques et politiques. Si la situation de conflit n’est pas reconnue, les forces de l’ONU restent tenues par le respect des lois nationales régissant la défense de l’ordre public et des conventions internationales relatives aux droits de l’homme. Ceci a bien sûr une incidence sur le droit et les conditions d’utilisation de la force, sur les conditions d’arrestation et de détention ainsi que sur le devoir d’assurer les obligations d’ordre public en tant que force d’occupation, conformément au droit international humanitaire, ou en coopération avec un gouvernement, conformément au droit national et au droit international des droits de l’homme.

Respect du droit international humanitaireDevoirs des commandants

  • Malgré certaines ambiguïtés, le droit humanitaire s’applique aux opérations de maintien de la paix dès lors qu’elles sont déployées en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations unies.
  • Quand l’ONU délègue la conduite de l’opération à un ou plusieurs États membres, les forces restent sous commandement national. Elles sont alors une partie au conflit et doivent respecter le droit international humanitaire.
  • Quand les contingents sont sous commandement de l’ONU, l’application du droit humanitaire est plus complexe. Les membres des Nations unies ont l’obligation de respecter les devoirs découlant du droit humanitaire. Les différents accords signés quand les OMP sont mises en place (entre l’ONU, les États fournissant des troupes et le pays d’accueil) le réaffirment en énonçant que ces forces doivent observer et respecter l’esprit et les règles du droit humanitaire.
  • Cependant, en cas de violations du droit humanitaire, il est difficile de mettre en cause la responsabilité de l’ONU elle-même du fait des nombreuses immunités dont elle bénéficie. Par extension, les Casques bleus en tant qu’individus bénéficient également de ces immunités. Cependant, suivant les termes de l’accord signé au moment de la création de ces forces et suivant la gravité du crime commis, il peut être possible de mettre en cause leur responsabilité. Certains crimes graves ne peuvent être protégés par aucune forme d’immunité. Il est toujours possible de demander au secrétaire général d’utiliser son pouvoir afin de lever l’immunité du personnel des Nations unies (sections 20 et 23 de la Convention de 1946 sur les immunités du personnel des Nations unies).

ImmunitéSanctions pénales du droit humanitaireSanctionCompétence universelle

Les recours

Il faut bien garder à l’esprit que les recours contre l’ONU elle-même ou contre le personnel de ses forces sont rarissimes et aléatoires. Rarissimes car les Nations unies ne souhaitent pas favoriser des procédures qui pourraient la contraindre à révéler certaines informations concernant des aspects du déroulement de ses opérations. Les polémiques autour de tragédies comme le génocide rwandais ou la chute de Srebrenica (quand la majorité de la population civile a été massacrée par l’armée serbe de Bosnie lors de la prise de la ville en juillet 1995) montrent que les États fournisseurs de troupes s’accommodent mal de la mise en cause de leurs responsabilités qui bute sur les immunités dont jouissent l’ONU et les membres des forces de maintien de la paix.

Les recours contre l’ONU

La responsabilité des Nations unies est directement engagée par tous les actes du commandement de la force, c’est-à-dire du commandant en chef et des membres de son état-major. Les actes des autres membres de la force engagent la responsabilité de l’ONU s’ils ont été accomplis dans le cadre des fonctions officielles de leur auteur. Cette responsabilité est engagée que ces actes correspondent ou non à un ordre donné, car ils ont été commis alors que leur auteur était sous l’autorité de l’ONU. Si les actes ont été accomplis en dehors des fonctions de leur auteur, la responsabilité de l’ONU est en principe écartée car ils ont été commis en dehors de son autorité. En revanche, ils engagent la responsabilité de l’État national de leur auteur. L’accord passé entre l’ONU et les États fournisseurs prévoit d’ailleurs que ces derniers veillent à ce que les membres de leur contingent national affecté à l’opération connaissent parfaitement les principes et l’esprit du droit humanitaire. Dans la pratique toutefois, il est arrivé que la responsabilité de l’ONU joue pour des violations du droit humanitaire commises par des membres de la force en dehors de leurs fonctions officielles.

Dans tous les cas, la responsabilité de l’ONU n’exclut pas celle de l’État car, sous l’autorité de l’ONU ou non, les membres des contingents nationaux restent assujettis à leur règlement national. Dans le cas du droit humanitaire, ils sont donc tenus par ces obligations à double titre : en vertu du règlement de la force et en vertu de leur droit national, surtout si leurs États sont parties aux Conventions de Genève et aux Protocoles additionnels.

La responsabilité de l’ONU est toutefois très difficile à mettre en œuvre.

Au niveau international, les recours ne sont prévus que dans le cas où les victimes du préjudice sont des États ou des organisations internationales. Il n’existe donc aucun recours pour un individu ou une personne morale (une ONG par exemple) en cas de dommages causés par une organisation internationale, sauf si le système institutionnel de l’organisation en prévoit la possibilité.

  • Au niveau national : habituellement, il est toujours possible à la victime d’un préjudice de recourir aux juridictions nationales, soit celles du lieu du dommage, soit celles de l’État dont elle est ressortissante. Cette voie de recours est impossible à l’égard de l’ONU car elle bénéficie de l’immunité de juridiction (art. 104 de la Charte ; art. 2 de la Convention sur les privilèges et immunités de l’ONU de 1946). Les tribunaux nationaux sont donc privés du pouvoir de juger.

Les différents mécanismes de recours contre l’ONU sont les suivants :

• Tribunal administratif des Nations unies : pour les individus et les ONG sous contrat avec l’ONU.

Le tribunal administratif des Nations unies (TANU) est réservé aux fonctionnaires de l’organisation mais aussi à « toute [autre] personne qui peut justifier de droits résultant d’un contrat d’engagement ou de conditions d’emploi » (art. 2.2 du statut du tribunal). C’est sur cette base que les ONG sous contrat avec l’ONU pourraient théoriquement saisir le TANU. D’autant qu’elles peuvent se prévaloir aussi de la définition d’« agent international » donnée par la Cour internationale de justice (avis de 1949) : « Quiconque, fonctionnaire ou non, employé à titre permanent ou non, a été chargé par un organe de l’Organisation d’exercer ou d’aider à exercer l’une des fonctions de celle-ci. Bref, toute personne par qui l’Organisation agit. »

• Commission des réclamations : quant aux individus, ils ne disposent donc d’aucun recours judiciaire devant l’ONU. Cette dernière est toutefois tenue de prévoir des modes de règlement appropriés pour les différends de droit privé dans lesquels elle serait partie et pour « les différends dans lesquels serait impliqué un fonctionnaire de l’organisation qui, du fait de sa situation officielle, jouit de l’immunité, si cette immunité n’a pas été levée par le secrétaire général » (Convention sur les privilèges et immunités des Nations unies de 1946, article 8).

C’est pourquoi, pour chaque opération de maintien de la paix, elle a mis en place un système non judiciaire ad hoc : les commissions des réclamations. C’est le seul recours dont dispose un individu contre les Nations unies. Il est ouvert également aux personnes morales, donc aux ONG. L’accord passé entre l’ONU et l’État hôte prévoit ainsi que tout différend ou toute réclamation relevant du droit privé auquel l’opération des Nations unies est partie est soumis à cette commission. Elle est composée de trois membres : deux sont désignés respectivement par le secrétaire général de l’ONU et le gouvernement de l’État hôte ; le troisième est nommé d’un commun accord entre eux, ou à défaut par le président de la Cour internationale de justice. La commission des réclamations définit ses règles de procédure. Ses décisions ne sont pas susceptibles d’appel et ont force obligatoire. Ses procédures ne sont pas publiques et le requérant n’a pas accès au dossier de l’ONU, puisque ses archives bénéficient de l’immunité. À l’issue de la procédure, la victime se voit verser une indemnité.

• Protection diplomatique : les individus et les ONG peuvent enfin disposer d’un autre recours, si leur État accepte de mettre en œuvre la procédure de la protection diplomatique. C’est-à-dire que l’État va endosser la cause de la victime. L’affaire se règle alors entre l’ONU et l’État par la négociation ou l’arbitrage. Le litige ONU/individu ou ONU/ONG est en effet irrecevable devant la Cour internationale de justice, même via la protection diplomatique, car la compétence contentieuse de la Cour n’est ouverte qu’aux États. Les organisations internationales ne peuvent donc être ni demandeur ni défendeur devant la CIJ.

La procédure de protection diplomatique reste toutefois un dispositif exceptionnel, mis en œuvre par l’État de la victime de façon discrétionnaire. Le montant des indemnités est négocié entre l’État et l’ONU et elles sont versées à l’État qui les répartit de façon discrétionnaire.

Les recours contre des membres des forces de maintien de la paix

Les recours exercés par les pays fournisseurs de contingentsEn cas d’infraction pénale (délits ou crimes), les membres de la force relèvent de la juridiction exclusive de l’État dont ils sont ressortissants. C’est ce que prévoit l’accord passé entre l’ONU et le pays hôte et ceux passés entre l’ONU et les États fournisseurs. En cas de violations graves du droit humanitaire, cette disposition pose problème car elle entre en contradiction avec le principe de la compétence universelle qui régit la répression de ces infractions. Le droit humanitaire prévoit en effet une obligation de recherche et de poursuite des auteurs de ces violations qui s’impose à tous les États. En vertu de la hiérarchie des normes, cette obligation prévaut en principe sur celle contenue dans les différents accords signés lors du déploiement de la force. En pratique, on imagine mal un État accepter que l’un des membres de ses forces armées soit jugé par une juridiction étrangère.

L’accord passé entre l’ONU et le pays hôte prévoit en outre que le gouvernement de ce pays peut informer le commandant en chef de la force et lui présenter tout élément de preuve en sa possession, s’il estime qu’un membre de l’opération a commis une infraction pénale. Le secrétaire général doit obtenir l’assurance des pays participants qu’ils sont disposés à exercer leur juridiction à l’égard des crimes et délits que pourraient commettre les membres de leur contingent.

La mise en œuvre de la responsabilité pénale des membres des forces de maintien de la paix se heurte donc à l’immunité de juridiction. En tant qu’organe subsidiaire de l’ONU, la force jouit en effet des privilèges et immunités prévus par la convention de 1946. Cette garantie est mentionnée dans les différents accords passés lors de la création de la force. Les membres de l’opération bénéficient de l’immunité de juridiction pour les actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions et même lorsqu’ils ne sont plus membres de l’opération. Cette immunité n’est certes pas absolue : la convention de 1946 (sections 20 et 23) prévoit en effet que le secrétaire général peut et doit lever l’immunité dans tous les cas où, à son avis, cette immunité empêcherait que justice soit faite et où elle peut être levée sans porter préjudice aux intérêts de l’Organisation. La levée de l’immunité relève du pouvoir discrétionnaire du secrétaire général.

Les parlements belge et français ont ouvert des enquêtes sur la responsabilité de leurs pays lors de l’opération de maintien de la paix au Rwanda en 1994. À la suite de ces enquêtes nationales et sur la base de leurs recommandations, le secrétaire général de l’ONU a accepté à son tour d’ouvrir une enquête sur la réponse de l’ONU face au génocide au Rwanda.

Les enquêtes et sanctions disciplinaires mises en place par les Nations uniesFace à un certain nombre de scandales médiatiques concernant le comportement individuel des Casques bleus, les Nations unies ont développé une politique interne qui leur permette d’intervenir de façon indirecte dans la gestion disciplinaire des comportements individuels des différents contingents, notamment les cas d’abus et d’exploitations sexuels y compris sur des mineurs. L’Organisation a adopté en 1998 un code de conduite personnel applicables aux Casques bleus de l’ONU. Parallèlement, l’ONU a mis en place des formations et des campagnes de sensibilisation dans les pays hôtes, afin de sensibiliser les futurs Casques bleus à ces standards de comportements.

Les équipes de l’Unité de conduite et de discipline du Département d’appui aux missions de l’ONU signalent au personnel des Nations unies et aux gouvernements des pays hôtes les allégations de mauvaise conduite. La conservation des informations et le traçage des allégations de mauvaise conduite ont été initiés en 2006. En juillet 2008, le Département d’appui aux missions de l’ONU a mis en place une base de données globale et un système confidentiel de suivi des allégations de mauvaise conduite formulées à l’encontre des Casques bleus.

En cas d’allégations de mauvaise conduite graves impliquant des personnels militaires et de police, les Nations unies peuvent décider de rapatrier les individus concernés et les exclure des futures opérations de maintien de la paix. Néanmoins, les sanctions disciplinaires et actions judiciaires restent la responsabilité des juridictions nationales de l’individu concerné. En effet, les membres des contingents militaires déployés dans les missions de maintien de la paix relèvent de la compétence exclusive de leur gouvernement national. La responsabilité d’ouvrir des enquêtes et de prendre les actions disciplinaires subséquentes incombent aux pays fournisseurs de contingents, et ceci conformément au modèle de mémorandum d’accord approuvé par l’Assemblée générale des Nations unies en 2007. Les pays fournisseurs de contingent doivent ensuite rendre compte aux Nations unies des résultats des enquêtes et des actions entreprises.

La Cour européenne des droits de l’homme a été saisie de plusieurs affaires concernant les activités des forces britanniques en Irak dans le cadre de la force multinationale autorisée par la résolution 1511 du Conseil de sécurité des Nations unies le 16 octobre 2003. À l’occasion de deux arrêts rendus en 2011, elle a condamné le gouvernement britannique pour violation de la Convention européenne des droits de l’homme dans le cadre de ses activités en tant que puissance occupante et puissance détentrice en Irak. Elle a estimé que les obligations relatives aux droits de l’homme continuaient à s’appliquer en période de conflit, simultanément aux dispositions du droit international humanitaire et au mandat donné par les Nations unies. Elle a estimé qu’un État restait tenupar ses obligations en matière de droits de l’homme concernant les personnes et les territoires sur lesquels il exerçait un contrôle effectif.

Cour européenne des droits de l’homme

Le droit international prévoit l’impossibilité de se prévaloir d’immunités ou d’un statut officiel pour échapper à la justice pour les auteurs de crimes de guerre et de crimes contre l’humanité. Cette disposition est prévue par :

  • la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide de 1948 (art. 4) ;
  • la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants de 1984 (art. 1) ;
  • le droit humanitaire (GI art. 49 ; GII art. 50 ; GIII art. 129 ; GIV art. 146) ;
  • le statut du tribunal de Nuremberg (art. 7) ;
  • le statut des TPI (TPIY art. 7.2 ; TPIR art. 6.2) ;
  • le statut de la CPI (art. 27).

Contact

Groupe déontologie et discipline de l’ONU (en anglais uniquement) : http://cdu.unlb.org/

Pour en savoir plus

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